ORDEM DOS ADVOGADOS DE ANGOLA

INSTITUTO NACIONAL DEMOCRÁTICO PARA OS ASSUNTOS INTERNACIONAIS

A TERRA E A CONSTITUIÇÃO

Palestra proferida por Fernando Pacheco no âmbito do Projecto "Intervenção da Sociedade Civil no Processo Constitucional", em

Cacuaco 5-7-00

Benguela, 7/8/00

Lubango, 10/8/00

Minhas senhoras e meus senhores,

Permitam-me, antes de tudo, uma saudação ao Instituto Nacional Democrático para os Assuntos Internacionais (NDI), organização ligada ao Partido Democrático dos Estados Unidos da América, e à Ordem dos Advogados de Angola, por mais esta iniciativa no sentido de favorecer a participação dos cidadãos na vida política do país e no debate sobre as questões que os afectam, no quadro do Projecto "Intervenção da Sociedade Civil no Processo Constitucional". Trata-se de uma iniciativa válida a todos os títulos, que importa realçar e encorajar os seus promotores a seguirem o mesmo rumo, constatada que está a utilidade de empreendimentos anteriores.

Permitam-me, também, um agradecimento pelo convite que me foi feito para aqui estar presente com esta introdução a um novo um debate, e que aceitei com prazer, na medida em que se trata de uma feliz oportunidade para dar mais um contributo à "batalha das ideias", que a organização a que eu estou ligado, a ADRA, tem procurado incentivar com o propósito de melhorar o conhecimento sobre o país e procurar novas ideias para um desenvolvimento sustentável e para a construção de uma cultura democrática. Tal como já aconteceu noutras ocasiões, devo dizer que muitas das ideias que aqui irei expressar são fruto do debate que, a vários níveis, mantemos na ADRA sobre tão importante, e ao mesmo tempo tão esquecido, tema.

Aceitei, também, participar neste debate porque é minha convicção que é fundamental para o futuro de Angola mudar o estado em que se encontra o debate e a pesquisa científica relativamente ao conhecimento da realidade do país. O Drº Inglês Pinto, membro da Ordem dos Advogados referiu que o Embaixador da África do Sul em Angola dissera que no seu país esta questão da terra havia sido aquela que mais propostas mereceu por parte dos cidadãos que quiseram contribuir para a elaboração da Constituição desse país. Se me permitem, eu diria, com profunda tristeza, que tenho a sensação de que tal não acontecerá em Angola. Digo isso porque me aflige o alheamento com que os cidadãos urbanos, os partidos políticos e as lideranças do nosso país encaram a questão da terra. Uma consulta rápida aos programas dos partidos e aos seus programas eleitorais em 1992, permiti-me concluir que, de um modo geral, a questão é esquecida ou é tratada com demasiada superficialidade. Os líderes dos partidos raramente abordam a questão nos seus pronunciamentos e nem sequer se apercebem da sua importância. Volto à questão do conhecimento. Sinto, por vezes, a sensação incómoda de que estudar e dar a conhecer certas vertentes da nossa realidade pode parecer algo exótico pela forma despicienda como os vários tipos de poder encaram a questão do conhecimento. No caso particular dos assuntos agrários e rurais, que dizem respeito, ainda, à maioria da população, esse alheamento é particularmente grave. Como se sabe, as distintas formas de conhecimento são geradas e sustentadas por determinadas práticas sociais. As elites dirigentes, não reconhecendo outras formas de conhecimento que não as que conformam uma realidade que não existe para além da sua construção teórica e do seu discurso, favoreceram a falta de interesse sobre o conhecimento das populações rurais e dos seus modos de vida e de organização social e económica, essencialmente porque tal não é necessário para alimentar as cidades, ou seja, porque a agricultura e as áreas rurais não têm suficiente relevância para a economia do país. Porque acontece isso? Em minha opinião, porque o fenómeno do petróleo perturba o normal desenvolvimento económico e social de Angola. O petróleo, em princípio, resolve o essencial, embora mal, como se sabe. Porque investir, então, num conhecimento que não tem utilidade prática e imediata? É isso que, na minha opinião, justifica o actual estado do conhecimento e da pesquisa sobre a realidade do país. Num país como Angola é extremamente grave não haver uma Faculdade de Ciências Sociais ou Humanas e constatar que a Faculdade de Ciências Agrárias está encerrada há cerca de sete anos. Não há pesquisa sobre tais matérias. Não se conhecem, de forma científica ou sistemática, os usos e costumes das populações que integram os espaços comunitários, os legisladores não parecem preocupados em incorporar as normas do direito. O conhecimento que hoje se tem do espaço rural e dos seus ecossistemas remonta ainda aos anos 60 e 70 quando, exactamente, o poder colonial português havia chegado à conclusão de que não era possível fazer crescer a economia sem o conhecimento do território e das suas gentes. Daí as penosas dificuldades que enfrentam hoje os formuladores de políticas e os decisores para abordarem a questão da terra e, de forma mais abrangente, outros aspectos ligados à vida rural como sejam a gestão dos recursos naturais, e a natureza e o alcance do poder local, só para citar alguns exemplos.

Devo, ainda, colocar uma outra questão prévia. Não sendo jurista de formação, não me atrevo a tecer considerações de natureza jurídica ou no campo do direito. Penso que fui convidado a fazer esta introdução por duas razões: a primeira, porque tenho dedicado muito do meu tempo e do meu saber a estudar e a reflectir sobre a questão da terra para fins agrícolas, e isso limita, desde logo, o âmbito desta comunicação, pois as questões urbanas, ligadas à construção e à habitação, não serão aqui tratadas; a segunda, porque, como líder de uma organização que se situa no campo da intervenção cívica, tenho vindo a preocupar-me com os aspectos ligados à participação dos cidadãos e da sociedade civil no processo político angolano. Então, a minha exposição procurará ter essencialmente um sentido prático. Qual a natureza do problema? Como se poderá, a partir do conhecimento do problema, influenciar a adopção de medidas correctas para o solucionar? Com base no conhecimento empírico e na informação disponível procurarei tecer algumas considerações sobre as representações sociais da terra e sobre o acesso ela, com uma breve retrospectiva histórica, e caracterizar a situação actual. A partir daí, procurarei dar algumas contribuições – mais em forma de questionamentos - sobre aspectos ou princípios a contemplar na futura Constituição. Porém, não ficaria em paz com a minha consciência se não agregasse a esta questão prévia um temor. Embora reconheça a importância e a necessidade de uma revisão constitucional, acho que a grande instabilidade política, social e económica vivida no país não permite uma reflexão serena e suficientemente profunda sobre matéria tão relevante. Entendo que uma boa Constituição para Angola implica um projecto verdadeiramente nacional de desenvolvimento a negociar entre todas as forças políticas e sociais da Nação. E não creio que isto seja possível neste momento.

UMA RESENHA HISTÓRICA NECESSÁRIA

Os vários estratos sociais do nosso país que participaram na luta pela independência, fizeram-no com diferentes motivações. No caso concreto dos camponeses, eles tinham um grande objectivo: recuperar a terra que haviam perdido com a ocupação colonial. Essa ocupação deu-se ao longo de todo o período colonial, mas foi particularmente incisiva a partir do século XIX (fundamentalmente aqui na região, do "interland" entre Luanda e Malanje) e pouco mais, mas ganhando a maior expressão já no século XX com a ocupação efectiva do território do ponto de vista militar, administrativo, económico e particularmente com o desenvolvimento da cultura do café e de outras culturas de exportação, da pecuária (principalmente no centro e no sul do país) e aí começou a verdadeira grande corrida à terra, o que levou a que os camponeses, de um modo geral, fossem afastados das suas melhores terras.

O abandono dos portugueses nas vésperas da independência – resultado em parte da profunda instabilidade política e social – permitiu aos camponeses a recuperação da maior parte da terra num processo que passou à margem de medidas legislativas de nacionalização ou confisco. Não foi necessária uma reforma agrária. Embora a Lei Constitucional de 1975 definisse no seu artigo 11º que "todos os recursos naturais existentes no solo e no subsolo... são propriedade do Estado, que determinará as condições do seu aproveitamento e utilização", não ficou explicito nada de específico sobre a terra, nem foi aprovado nenhum diploma que enunciasse as questões ligadas ao uso e aproveitamento da terra para fins agrícolas e ao seu ordenamento, nem sequer se reflectiu ou legislou sobre a preservação dos direitos costumeiros das populações camponesas e pastoris ou a sua integração no direito moderno. A relativa – mas aparente – abundância de terras e a retracção do desenvolvimento agrário – fruto da guerra e do disfucionamento da economia – não favoreceram a ocorrência de conflitos e, nessas circunstâncias, a ausência de legislação fundiária não constituiu uma preocupação nem uma prioridade nos primeiros anos de Angola independente.

As transformações da política económica, ensaiadas no final da década de 80 e juridicamente assumidas com a reforma de 1991, provocaram uma mudança radical da situação. A reprivatização das empresas estatais constituídas após a independência provocou uma corrida à terra por parte dos novos empresários citadinos ligados ao regime, principalmente nas áreas de maior estabilidade, junto dos mais importantes centros urbanos consumidores e nas províncias menos afectadas pela guerra. Tratou-se de um processo pouco coordenado do qual o Estado angolano não tirou praticamente nenhum proveito, com excepção do sector do café – onde as plantações foram "vendidas" pelo Estado a preços quase simbólicos. A alienação das terras tem sido realizada de forma desordenada, confusa, e pouco transparente mesmo nos casos em que são envolvidas as autoridades locais, e, aparentemente, se obtém o acordo das chamadas "autoridades tradicionais". O resultado deste equívoco governamental é a reconstituição paulatina das antigas propriedades; a reposição de uma ordem que chocará inexoravelmente com os interesses dos camponeses, dificultando ou impedindo a prática dos sistemas de produção usuais, no fundo os sistemas que, apesar de tecnologicamente pouco "evoluídos", garantem a sustentabilidade e a própria sobrevivência das populações rurais; e o aparecimento de conflitos de vária espécie, como se verá adiante.

A HERANÇA COLONIAL

Era extremamente confusa e passível dos mais variados atropelos a legislação fundiária existente até 1961. Nesse ano, no quadro das reformas empreendidas pelo governo colonial após o deflagrar das revoltas no Norte de Angola, foi aprovado o "Regulamento da Ocupação e Concessão de Terrenos nas Províncias Ultramarinas", que entre outras aberrações pretendera abranger situações tão diversas como as que se encontravam nas diferentes colónias. Com o intuito proclamado de se respeitarem os interesses e direitos dos camponeses africanos sobre os terrenos por eles ocupados ou explorados, esses seriam demarcados na base de uma área que representava, para cada caso, o quíntuplo da área efectivamente ocupada, o que permitiria, em teoria, o uso da terra segundo os sistemas tradicionais da sua exploração.

De acordo com esse regulamento, as terras "vagas" – na concepção do legislador – eram classificadas em três classes, de acordo com os fins a que se destinavam. As terras ocupadas pelos vizinhos das regedorias, ou seja, pelos camponeses africanos, ou seja ainda, as terras comunitárias, eram classificadas como sendo de segunda classe, enquanto as de primeira classe diziam respeito às povoações, incluindo subúrbios, e as de terceira classe, as restantes, eram consideradas vagas, e logo susceptíveis de concessão. Nesses termos, os camponeses podiam ocupar, usar e fruir as terras de segunda classe, em conjunto e na forma consuetudinária, o que não lhes conferia o direito de propriedade a título individual. A esse título, os camponeses podiam, por lei, fruir de terrenos de primeira ou terceira classe, sendo os seus direitos de propriedade transmissíveis e passíveis de registo oficial. No entanto, a materialização desse direito obedecia a uma série de preceitos que, na prática, dificultavam ou impediam o seu uso, sendo muito raros os casos de sucesso por parte dos africanos. Raros também foram os casos em que se conseguiram estabelecer, de facto, os limites desses terrenos de segunda classe para os vizinhos das regedorias, o que provocou enorme celeuma no seio da administração portuguesa, com denúncias por parte de técnicos e instituições que se apercebiam da gravidade do problema, referindo as consequências que advinham do aumento sempre crescente de demarcações. Numa posição contrária estavam aqueles que argumentavam que as terras de segunda classe podiam ser entendidas como reservas para negros, ou seja, como formas de "apartheid", e assim sendo, contrárias à política portuguesa de integração racial e cultural.

A alienação das terras dos agricultores autóctones começou a assumir níveis preocupantes quando, já no século XX, os empresários estrangeiros, fundamentalmente portugueses mas não apenas, decidiram dedicar-se a um tipo de agricultura conjuntural, respondendo aos incentivos do mercado internacional, com base nas culturas do café, do sisal, do tabaco, do algodão e outras. As terras propícias a essas culturas, bem localizadas do ponto de vista do escoamento dos produtos, foram em grande parte retiradas da usufruição conjunta das populações, ignorando-se sistematicamente os direitos de posse ancestrais e os sistemas de uso da terra praticados. Sempre que a cultura exigisse mão de obra abundante, as empresas integravam nas "suas" terras aldeias inteiras, impedindo, assim, a realização de culturas de subsistência e obrigando-as à proletarização. Mais tarde, a concorrência motivada pelo aumento desordenado do número de comerciantes propiciou uma considerável corrida à terra, e tudo isso teve efeitos nefastos nas produções e nos rendimentos dos camponeses angolanos. A corrida às terras, que se agudizou na década de 60 em algumas regiões do país como o Planalto Central e o Kunene, como se viu acima, visava um outro objectivo: marcar uma posição favorável, mais tarde negociável, face ao crescente incremento do mercado de terras. A título de exemplo, as áreas médias vinculadas às famílias camponesas passaram, de meados da década de 60 a 1972, nos Planaltos Central e de Malanje, de 8,9 e 4,1 hectares, para 5,6 e 2,0 hectares, respectivamente, o que dá uma ideia muito objectiva da gravidade da situação. Na região do Kunene, no início da década de 70, perante o incremento das "farms" e o prejuízo que daí advinha para as transumâncias do gado dos criadores angolanos "tradicionais", registou-se um forte movimento de contestação por parte destes, que chegou a causar sérias preocupações às autoridades portuguesas.

A análise do Quadro I – bem elucidativo da deficiente estrutura agrária na época - mostra que, em média, os agricultores "modernos" apenas utilizavam 10% das terras de que beneficiavam, não tinham capacidade técnica, financeira e de gestão para mais do que isso, enquanto que os autóctones o faziam em cerca de 30%, com a agravante de estes, pelo tipo de sistemas agrícolas praticados, baseados na existência de pousios longos, precisarem de muito mais reservas em relação à área anualmente cultivada, reservas essas que constituíam, afinal, o fundamento desses sistemas.

QUADRO I - ALGUNS INDICADORES DA ESTRUTURA AGRÁRIA COLONIAL (1973)

Em 1973 foi aprovada nova lei de terras que mantinha o princípio teórico da preservação das áreas ocupadas pelos camponeses (terras comunitárias), mas remetia para regulamentação especial as formas de acesso à propriedade privada por parte desses camponeses. Tal nunca aconteceu, assim como a identificação e demarcação dos terrenos das regedorias ou comunitários, prevista na lei, como já havia sucedido com os terrenos de segunda classe. Foi essa política desastrosa que tornou dramáticas as condições de vida dos camponeses do Planalto Central, e os obrigou, cada vez mais, a procurar emprego fora das suas unidades de produção, fosse nas empresas de café no norte, ou nas pescarias de Benguela e Moçâmedes ou nas minas da Lunda, então já num quadro que não tinha a ver com o trabalho forçado de outrora.

A REPRESENTAÇÃO SOCIAL DA TERRA E OS SISTEMAS DE USO

O acesso à terra constitui factor essencial da organização da actividade agrícola e da estruturação da sociedade rural e daí a importância da compreensão da representação social da terra. É essa representação social que designando uma forma de pensamento social e prático orientada para o domínio do meio social, material e ideal, permite o entendimento, neste caso, das relações do homem com a terra.Em Angola tal representação não é uniforme, antes diversificada de acordo com os sistemas agrários presentes nas diferentes regiões ecológicas, e em cada caso ela foi transformando-se na medida da influência da sociedade global e da evolução provocada pela dinâmica interna das próprias comunidades. A ocupação do território pela administração colonial, a presença de comerciantes, o incremento do povoamento alienígena e consequentes demarcações de terras, o aumento da pressão demográfica, a perda de autoridade das chefias "tradicionais", foram alguns dos mecanismos responsáveis pela evolução da representação social da terra e das formas de uso e de direito de propriedade da mesma a nível das comunidades. Será sobre as consequências de tal evolução que eu procurarei discorrer a seguir, tentando desmistificar a ideia de que predomina em Angola a propriedade comunitária da terra quando se fala de direito costumeiro.

Nas vésperas da independência a situação podia ser caracterizada pela coexistência de diversos sistemas de uso ou propriedade da terra. Imaginemos o território angolano dividido sensivelmente ao meio por um meridiano. A leste desse meridiano encontravam-se nessa altura os sistemas comunitários de uso da terra, em correspondência com sistemas de economia agrícola de quase subsistência. Essa metade oriental do território era habitada apenas por cerca de 10% da população, e a presença de agricultores e comerciantes europeus era bastante rara, ou pelo menos bastante menos densa que na metade ocidental. Aí, a terra era considerada uma espécie de divindade e não pertencia exclusivamente aos vivos, mas também aos antepassados e aos vindouros, cabendo às chefias das comunidades a sua administração, que outorgavam às famílias o poder de uso e usufruto. Tal acontecia nas comunidades "bosquimanes" e de um modo geral nos grupos designados por pré-bantu, e ainda na comunidades da Lunda, leste de Malanje e do Bié e Kuando Kubango. Nas regiões pastoris e agropastoris do sudoeste o espaço de pastagem determinava a propriedade, que era sempre comunitária, preservando-se as zonas de transumância com o objectivo de garantir os pastos e os pontos de abeberamento. No entanto, havia sempre uma propriedade individual, o conhecido "ehumbo", perfeitamente delimitada com cultivos agrícolas e pastos privativos afectos à família extensa.

Na parte ocidental do país (exceptuando o referido sudoeste), mais densamente povoada, a situação era bem diferente e bastante mais diversificada. Em áreas correspondendo a comunidades em que a economia agrícola assumia já certa preponderância mercantil, principalmente com produção na base de culturas permanentes (café, palmar), as formas de propriedade e usufruto da terra, embora marcadas pelo padrão anteriormente descrito, apresentavam alterações relativamente às parcelas com plantações, existindo então um vínculo permanente à família nuclear ou a um elemento desta, como nome jurídico socialmente aceite. Era essa ligação permanente que conferia à terra já um carácter de propriedade privada relativamente àquelas parcelas, subsistindo as outras formas referidas para as restantes. Isso acontecia principalmente nas províncias do Uíje, Kwanza Norte e Luanda (hoje Bengo) e ainda em algumas áreas do Kwanza Sul.

Em sistemas ainda mais transformados, correspondendo a áreas de maior pressão demográfica, a propriedade deixava de ser comunitária e passava a familiar ou individual, podendo qualquer parcela ser objecto de empréstimo, troca, herança e até mesmo de venda, incluindo os pousios (longos ou curtos) e as reservas, que passavam a ser retalhadas com vínculo às famílias. Nas terras de baixa, pelo seu nível de fertilidade e pela incorporação de trabalho traduzido em benfeitorias relacionadas com valas de rega e drenagem, essa preponderância de formas de propriedade e usufruto individual era ais acentuada. Era o caso típico do Planalto Central – a região mais curiosa do ponto de vista do uso das técnicas agrícolas – e suas zonas de transição para o ocidente (Benguela) e norte (Kwanza Sul) e ainda das cinturas periféricas dos principais centros urbanos. Em Malanje encontrava-se uma situação de transição entre as duas anteriores (Planalto e zonas de plantações).

Poder-se-á afirmar, em síntese, que no final do período colonial os sistemas comunitários continuavam a predominar na metade leste do país e no sul, onde a presença humana era mais rara, enquanto que nas restantes regiões se reconhece uma tendência para a propriedade privada, mais vincada onde a pressão demográfica era maior e onde a terra havia sofrido benefícios de vários tipos (plantações, sistemas de regadio, etc).

Esses sistemas, principalmente os mais "evoluídos", foram mais ou menos alterados com a desestabilização provocada pelas guerras, com amplos movimentos de deslocação das populações, sendo difícil definir os contornos dessas alterações. Na periferia das cidades a procura de terras e sua utilização intensiva acentuou-se, manifestando-se uma tendência assinalável para a propriedade privada, ainda que, na maioria dos casos, as ocupações não se encontrem legalizadas e existam muitas sobreposições, o que não impede as transações, os arrendamentos e o surgimento paulatino de um mercado de terras. Em algumas áreas rurais onde as populações se sentiam com mais segurança, a concentração de deslocados provocou importantes conflitos de terras, umas vezes devido à sua escassez, outras pela deficiente gestão dos espaços, principalmente quando se confrontam os interesses de pastores residentes com os de agricultores deslocados, como aconteceu e acontece na Huíla e noutras regiões pastoris ou agropastoris. No Planalto Central acentua-se a atracção, já manifestada antes da independência, para a forma de vinculação permanente, independentemente do tipo de lavra ou da sua posição ao longo da linha catenária, confirmando-se, nas áreas de maior pressão demográfica, a tendência para a propriedade privada da terra, que é vendida, alugada ou herdada, notando-se já uma certa concentração de terras nas mãos de notáveis e, consequentemente, o esboço de um diferenciação social mais acentuada.

Tudo isto permite-nos concluir que é falsa a ideia de que predomina em Angola a propriedade comunitária da terra. Pelo contrário, a nível das comunidades a nação arreigada de vínculo, como norma jurídica socialmente aceite, indica que, de facto, existem propriedades privadas, como existe já um mercado de terras, ainda que localizado em estado embrionário. Acontece, porém, que pelo facto de tais propriedades não estarem registadas nem cadastradas, como acontece também com as terras comunitárias propriamente ditas, a lei não reconhece tal situação. Este é um grande problema que urge encarar e que tem de influenciar qualquer acto legislativo. Em resumo, pode dizer-se que há três situações: a propriedade comunitária, não registada nem cadastrada, a propriedade privada "informal", não registada nem cadastrada, mas baseada no conceito de vínculo que não é reconhecido do ponto de vista de direito moderno, e a propriedade privada registada e cadastrada, com características específicas como veremos adiante.

NOVA LEGISLAÇÃO, PRÁTICAS ANTIGAS, NOVOS CONFLITOS

A passagem para a II República, com a adopção de um sistema político multipartidário, obrigou a uma profunda revisão da legislação em Angola. As leis mais importantes resultaram de entendimentos entre as principais forças políticas. O mesmo não aconteceu com a Lei 21-c/92, sobre a concessão de titularidade do uso e aproveitamento de terras, que foi aprovada à margem do debate que a sua importância exigia sem que qualquer força política se opusesse a isso. Tal facto revela, pois, a pouca importância conferida pelos partidos da oposição ao problema da terra, que afecta uma fatia tão importante da população angolana e para a qual a questão do direito a ela (a terra) tem de ser vista na justa medida em que a agricultura representa o seu modo de vida e, consequentemente, ele (o direito) deve ser entendido como o ponto crucial dos seus direitos cívicos.

A lei revela algumas ambiguidades e imprecisões que põem em causa a sua aplicação e ferem direitos dos cidadãos, principalmente daqueles que mais dificuldades têm ou terão de os fazer valer. Não se trata de uma verdadeira lei de terras, pois não define os direitos fundiários dos diferentes utilizadores nas suas relações entre si, particularmente na sua competição pelo usufruto dos recursos, nem cobre todos os sectores de actividade, pois não faz referência às áreas de interesse público e às áreas urbanas, nem reconhece, de forma expressa, os direitos consuetudinários dos camponeses e dos pequenos agricultores. Além do mais, não são clarificados os mecanismos de interacção entre a lei e outra legislação ligada ao ambiente, à administração do território, à administração local, por exemplo. Há muita sobreposição de competências e os regulamentos são inaplicáveis. Para além de outras inferências, isto provoca uma grande insegurança nos produtores e potenciais investidores, minando o ambiente necessário à reabilitação da agricultura angolana. E, mais grave ainda, é que a lei é genericamente desconhecida, principalmente por parte dos camponeses. Trata-se, afinal e apenas, de uma lei de licenciamento de terras, com a qual se pretendeu dar respostas a certas preocupações muito concretas derivadas dos novos arranjos da economia angolana.

Apesar das lacunas e ambiguidades, não deixa de apresentar alguns aspectos positivos. É uma declaração de princípio de que os direitos das comunidades serão protegidos, e reconhece diferentes formas de acesso à terra, incluindo os direitos adquiridos de antigos proprietários cuja terra não tenha sido nacionalizada, e as novas concessões autorizadas pelo Estado. O direito de uso e aproveitamento pode ser transmitido entre vivos ou por herança, o que pode, em certa medida, estimular o investimento e permitir a emergência de um mercado de terras no futuro.

A gestão de terras, actualmente, processa-se num quadro jurídico desactualizado, desorganizado e confuso. À fraca capacidade do Estado juntou-se a falta de recursos humanos e materiais, a dispersão de funções e a sobreposição de tarefas. A falta de segurança no tocante à propriedade de terras conduz à displicência na utilização e conservação dos recursos naturais. Nem sempre há coerência entre o jurídico e a realidade. Neste quadro, a prática na implementação da legislação tem levado a atropelos de toda a espécie. O Estado angolano concebeu a privatização das empresas agrícolas que haviam sido estatizadas em paralelo com a emergência de um empresariado nacional no sector agrário. Mal preparado tecnicamente e desprovido de recursos financeiros, esse empresariado apenas detém a terra que lhe é cedida pelo Estado como meio para atrair possíveis investidores aos quais se associariam. Não existindo um cadastro recente e actualizado, a utilização do de 1975 conduz à cedência das antigas propriedades coloniais, sem se ter em conta tudo o que aconteceu entretanto(as nacionalizações, reprivatizações e ocupações de facto), nem a capacidade financeira e de gestão dos novos empresários. Os limites das áreas estabelecidas não são respeitadas e não são penalizados aqueles que, sem justificação aceitável, mantêm as terras sem cultivo, como estabelece a lei. Dados do Ministério da Agricultura referem que já foram concedidos mais de dois milhões de hectares em todo o país, o que representa quase 50% das terras do sector empresarial no tempo colonial.

Vislumbra-se, assim, a prazo, a reconstituição de uma estrutura de produção defeituosa, assente em dois tipos agrários – o familiar ou "tradicional" e o empresarial ou "moderno" – em consonância com padrões culturais, sociológicos e económicos bastante diferenciados do ponto de vista dos objectivos, do tipo de relação entre as unidades de produção e os agrupamentos humanos a elas ligados, da posição perante o mercado, da atitude perante o cálculo económico, da estrutura dos custos de produção e dos fluxos de energia. Trata-se de uma estrutura agrária que fere os princípios a unidade nacional e do desenvolvimento harmonioso do país. Tal como acontecia no tempo colonial, o sector "moderno" reconstituído caracterizar-se-á por um excesso de terra sem uso, com áreas destinadas a reservas ou à especulação futura, enquanto o sector familiar caminhará rapidamente para o minifúndio, sem possibilidades de expansão e sem reservas ou pousios, tão necessários para, nas suas condições, se evitar a degradação da fertilidade dos solos, o que colocará em risco a sustentabilidade e até mesmo a sobrevivência dos camponeses, que não têm, de momento, outras formas de emprego ou subsistência. Isso é tão mais preocupante para a economia do país no futuro quanto se sabe que, tal como acontecia com o colono português comum, o "novo" agricultor angolano é falho de capacidade empresarial e financeira e tecnicamente pouco evoluído, enquanto o camponês, especialmente nas regiões planálticas do centro, revela habilidades e atitudes que lhe permitem abraçar formas de agricultura tecnicamente mais evoluídas o ponto de vista tecnológico.

De um modo geral existe a percepção de que há terra suficiente em Angola e que ela não constitui uma provável fonte de conflitos. Isso é falso. As terras disponíveis para a agricultura devem ser relativizadas de acordo com factores sócio-económicos e têm de ter em conta a qualidade dos solos, os recursos hídricos, o acesso aos mercados, a instalação ou proximidade de infraestruturas, os sistemas de produção locais. No caso concreto de Angola há que acrescentar os efeitos da guerra, com a deslocação massiva de populações, a sobrecarga na periferia dos centros urbanos e a necessidade de reinstalação dos antigos soldados.

ALGUNS CASOS DE CONFLITOS

O conjunto de mudanças registadas em Angola conforma uma nova realidade. Até há pouco mais de dez anos eram raros os conflitos conhecidos. Hoje a situação é bem diferente. Dei atrás um exemplo de conflitos entre deslocados em geral e entre camponeses e pastores, em particular. Entre camponeses e o sector privado também já há notícias de bastantes, e acreditamos que este tipo de conflito será o predominante nos tempos mais próximos, já com sinais preocupantes vindos do Kwanza Sul, Huambo, Huíla, Kunene, e mesmo n periferia de Luanda. Mas poderão existir outros tipos de conflitos: entre camponeses no interior da mesma comunidade, entre empresários privados, entre comunidades e privados, por um lado, e o Estado e o interesse público, por outro, e ainda, o que terá outras conotações, entre empresários de acordo com a família política a que pertencem. Não vislumbro nas actuais instituições do Estado, capacidade técnica (antropologia agronómica, jurídica) nem senso político para arbitrar ou gerir esses tipos de conflitos. Procurarei relatar, de forma sucinta alguns casos que são do meu conhecimento e me parecem importantes para se ter uma ideia da dimensão do problema.

i. O caso das plantações de café

A falência das empresas estatais do sector de café motivou a sua reprivatização no quadro das reformas económicas. As grandes empresas estavam registadas e cadastradas, mas nem todas foram nacionalizadas, pelo que se mantêm alguns casos ambíguos. As privatizações dizem respeito apenas às plantações pelo que as terras se mantêm sob propriedade do Estado. Devido à situação de insegurança na maior parte das áreas cafeícolas, as plantações encontram-se, regra geral, abandonadas ou estão ocupadas por trabalhadores, deslocados ou residentes.

Há reclamações:

• Por parte dos descendentes dos proprietários ancestrais das terras (nem sempre conhecidos ou manifestados);
• Por parte de antigos trabalhadores (normalmente oriundos de outras regiões) que se mantiveram nos locais após as privatizações e garantiram uma certa segurança e tiraram benefícios das terras e das plantações;
• Por parte de populações deslocadas que ocuparam as terras e plantações de forma livre ou "oficial";
• Por parte de antigos proprietários (portugueses, alemães, angolanos).

ii. Certas áreas do Planalto Central

Na província do Huambo, a Delegação Provincial da Agricultura manifestava em 1997 o seu desejo de ceder aos novos empresários todas as terras que estavam demarcadas em 1975, na altura da independência, tendo, cedido até ao início daquele ano, cerca de 59 mil hectares a 785 agricultores A análise do Quadro II, referente a apenas três municípios seleccionados nessa província, dá uma ideia dos valores que a concentração fundiária representa. Dos 41457 hectares concedidos, 46% estão na posse de apenas 11 proprietários.

QUADRO - II Província do Huambo: Distribuição por concessões recentes em 3 municípios seleccionados, 1995-97

iii. O caso dos Gambos/ Vale do Tchimbolelo

Tal como noutras regiões a corrida às antigas demarcações por parte de novos empresários foi assinalável, com base no antigo cadastro. As populações pastoris reagiram negativamente a esse movimento porque acham que a instalação de "farmers" dificulta o acesso a determinado ponto de água e de pastagem e as transumâncias em geral. Um levantamento ordenado pelo governo da Província da Huíla revelou que muitos desses "farmeiros" detinham áreas muito superiores àquelas e que, efectivamente, necessitavam e que estariam mais de acordo com as suas capacidades técnicas, financeiras e de gestão. O reordenadenamento daí resultante permitiu que as comunidades "recuperassem" para o seu uso colectivo mais de 5 mil hectares. Trata-se de um caso comprovativo de que é possível resolver conflitos de terras de forma negociada. Entretanto, ainda nos Gambos há situações em que o radicalismo é mais acentuado, quer por parte de empresários, quer por parte de populações pastoris.

iv. O caso de Dombe Grande

Os conflitos no Dombe Grande apresentam uma outra característica. Como se sabe, os problemas começaram aí quando se instalou, creio que no final do século passado, uma grande empresa açucareira. Na linha de usurpação de terras a que fiz referência anteriormente, não foi tida em conta a presença de pastores mundombe que utilizavam aqueles espaços para a criação de gado de acordo com os seus sistemas tradicionais. Os pastores mundombe foram, então, afastados das terras marginais ao rio Coporolo e empurradas para outras, muito mais áridas e junto às montanhas. No inicío da década de 90, com a chegada dos primeiros deslocados do interior da província de Benguela, o Governo cedeu parte das terras da Açucareira 4 de Fevereiro – que havia sido nacionalizada após 1975 – assim como já o tinha feito com agricultores privados devido à paralização do cultivo da cana-de-açúcar .

Entretanto, a terra à disposição dos deslocados é manifestamente insuficiente, não só porque eles estão a alargar os seus cultivos – fruto da evolução da sua situação sócio-psicológica e económica – mas também por causa do aumento de novos deslocados. Por outro lado, existe um movimento de certos agricultores privados no sentido de afastarem os deslocados, alegadamente por não possuírem motobombas. Estamos perante um caso que deve merecer atenção cuidada por parte do Governo e autoridades locais.

v. O caso de Kenguela Norte

Trata-se de uma experiência de uso de uma metodologia de resolução negociada de conflitos de terras (RNCT), através de um projecto da FAO e do Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural, numa área periférica da cidade de Luanda. Kenguela Norte situa-se numa propriedade que até 1975 pertenceu à empresa Gomes e Irmão. Após o abandono, a fazenda foi confiscada , mas, como muitas outras, não teve sucesso. Lá permaneceram, entretanto, alguns trabalhadores e suas famílias. Por ser uma região árida e de difícil acesso à água, a população era muito reduzida.

A guerra provocou o acesso de muitas pessoas vindas do interior à procura de segurança e condições para cultivo. Ao mesmo tempo, foram-se instalando indivíduos do sector privado com o propósito de criar gado. Enquanto houve terra suficiente, não houve grandes conflitos. Porém, com o decorrer do tempo as coisas mudaram.

Embora nacionalizada, a propriedade da terra não foi assumida pelo Estado de forma efectiva. Como consequência, os novos empresários ocuparam-na sem recorrer ao cadastro, ao mesmo tempo que os residentes se consideram os donos legítimos por razões históricas. As autoridades locais, por sua vez, faziam entregas, quer aos novos empresários (de Luanda) quer a deslocados, das parcelas de terra solicitadas, à margem do serviços cadastrais e outros competentes. Ninguém tem título de concessão nem conhece verdadeiramente os limites das suas parcelas, salvo alguns empresários que os conseguiram sem consulta prévia às autoridades "tradicionais". As sobreposições são evidentes e são razão do conflito, sendo esse alimentado ainda por se estar em presença dos sistemas de exploração de terra distintos e geradores de conflitualidades: enquanto os camponeses são agricultores de mandioca e criadores de espécies pecuárias de pequeno porte, os empresários são criadores de gado bovino e, em menor escala, caprino, espécies que invadem as terras dos camponeses.

Neste caso, o Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural (MINADER), com o apoio da FAO, resolveu enfrentar o conflito e construir uma metodologia adequada, com base na:

• Definição da necessidade de coabitação e de segurança em relação aos direitos à terra, com demarcação das parcelas das comunidades;

• Definição de contrapartidas: as comunidades cedem terras em troca de ajuda ao desenvolvimento das suas comunidades;

devendo ser implementada uma fase piloto que poderá, depois, ser expandida a outras zonas do país.

CONCLUSÃO

A questão da terra para fins agrários não pode ser vista independemente da questão agrária, em si mesma. O Governo angolano não tem dado a necessária atenção a este problema, talvez por causa do petróleo como atrás referi, o que o levou a abandonar as populações rurais à sua sorte, em vez de as estimular a produzir.

Essa atitude, aliada ao disfuncionamento da economia e à guerra, provocou distorções de toda a ordem à agricultura angolana. Os camponeses, deslocados ou espoliados, não dispõem actualmente de recursos para retomar a produção aos níveis anteriores. A fragilidade das instituições do Estado não permite pensar que este possa, por si só e a curto prazo, corresponder às expectativas dos produtores, pelo que será necessário negociar, de forma aberta e criativa, um conjunto importante de princípios básicos. O campo precisa de investimentos produtivos e sociais, pois os camponeses estão desmunidos de capital, o Estado não está capaz de promover tais investimentos e o sector privado pode trazer benefícios de ordem económica e social. Por outro lado, há que reconhecer que as comunidades rurais têm direitos históricos e culturais que não podem ser alienados, e têm de ser reconhecidos por serem os principais responsáveis, actualmente, pela maior parte da produção agropecuária. Porém, se a coabitação entre camponeses e o sector privado é possível e desejável, há que pensar em contrapartidas. Desde que haja um processo negocial sério, as comunidades poderão estar interessadas em ceder parte das suas terras, se obtiverem em troca investimentos tecnológicos para aumento da produtividade e da produção e em infraestruturas sociais como escolas, saúde, estradas, etc.

A importância a dar aos direitos das comunidades em relação à terra tem a ver, também, com o facto de elas gerirem, na realidade, mais de 90% das terras do país, o que não é reconhecido pela legislação existente. Este aspecto não pode ser esquecido se quisermos um desenvolvimento sustentável para a agricultura e para as áreas rurais.

Para além do desiderato que implica a sustentabilidade, há que ter em conta, também, o da reconciliação nacional. Os camponeses angolanos têm vivido desde a independência praticamente à margem da economia formal e da política, e isso não se poderá manter. No entanto, a minha posição não significa uma recusa do reconhecimento do papel que o sector privado poderá jogar. Só que esse sector privado ainda não existe. Na minha opinião, ele poderá emergir do actual campesinato, pois em regiões como a do Planalto Central ou nas das plantações de café, já se notam sinais evidentes da capacidade desses camponeses abraçarem certas modernidades, na esteira do que já acontecia no tempo dos portugueses. Ele poderá emergir, também, da associação de empresários angolanos com sensibilidade para a agricultura que, não tendo os adequados conhecimentos técnicos e de gestão, souberem encontrar parceiros credíveis com possíveis investidores estrangeiros ou nacionais que colmatem as suas deficiências. Uma política de estímulo e de apoio financeiro e técnico aos agricultores privados honestos poderá contribuir para a emergência de um sector dinâmico, e verdadeiros "entreprenuers" no sector agrário angolano. A minha posição não significa, também, que defendo a manutenção de uma idílica agricultura camponesa baseada nos ancestrais sistemas de pousios longos. Pelo contrário, defendo que se deve investir seriamente na pesquisa de novos sistemas agrários, mais produtivos e mais ecológicos, e que não necessitem de tanta terra. Uma coisa é certa. Um desenvolvimento sustentável exigirá, a curto prazo, a existência de outros caminhos para os pobres rurais, o que passará pela pesquisa de soluções arrojadas, incluindo a diversificação do emprego rural.

É com esta realidade a servir de pano de fundo que deve ser encarada uma revisão da legislação angolana sobre terras, e conformar a elaboração de uma nova Constituição

Em primeiro lugar, entendo que a Constituição, como qualquer outra lei, deve reflectir a realidade e respeitar as normas da sociedade e os usos e costumes das comunidades. A nossa realidade hoje é bastante complexa e isso implica, entre outras coisas, ter noção da importância do direito costumeiro em questões tão vitais como é esta relativa à terra. E surge a primeira questão: estarão os políticos e legisladores técnica e cientificamente preparados (do ponto de vista antropológico, agronómico, jurídico) para tal?

Uma segunda questão se oferece. Reconhecido como princípio constitucional a propriedade privada, como encarar questão da terra nos aspectos multiformes em que ele existe e é socialmente representada? Se se reconhece a propriedade privada da terra, como lidar com toda a problemática dos camponeses que não têm acesso às leis e instituições e, assim sendo, estarão em situação de grande vulnerabilidade face os interesses do sector privado, incluindo o dos grandes investidores? E nesse caso, como prever o acesso à terra de pessoas ligadas a grupos vulneráveis? Se, pelo contrário, a terra, assim como os demais recursos existentes no solo e subsolo, forem considerados propriedade do Estado, como preservar os direitos ancestrais dos camponeses, anteriores à própria existência do Estado? E os dos privados que detinham já títulos de posse face à lei colonial anterior a 1975? Como conjugar a propriedade comunitária com o direito privado "informal" realmente existente em tantas regiões?

Mas a questão da terra, em termos constitucionais não se esgota aqui. Parece-me fundamental que a Constituição se debruce sobre a questão da descentralização até a nível do município e das comunidades. Sem isso, é difícil conceber a gestão local de recursos, no que se integra a questão fundiária. Se determinados recursos, como a terra, não forem geridos localmente, a nível das comunidades, o poder local não faz qualquer sentido, como não fará sentido pensar em desenvolvimento local, hoje muito ligado aos mecanismos de participação e de construção da democracia a nível da base.

Esta parece-me ser uma questão fundamental para a qual não tenho resposta. Parece-me que, tal como para todas as outras questões, será necessário ouvir muitas e diversificadas opiniões, promover amplos debates e procurar, na medida do possível, amplos consensos. E será muito perigoso dar respostas sem estudar as realidades concretas.

Luanda, Julho 2000.