O PODER LOCAL EM ANGOLA
Julho de 2000
Palestra proferida no âmbito do projecto denominado "Intervenção da Sociedade Civil no Processo Constitucional" da Ordem dos Advogados Angolanos em cooperação com o Instituto Democrático para Assuntos Internacionais - NDI.
PO.A.A.-: Carlos Feijó/Professor Universitário
INTRODUÇÃO
A Ordem dos Advogados de Angola em cooperação com o Instituto Democrático para Assuntos Internacionais – NDI, tem promovido um projecto de intervenção da sociedade civil no processo constitucional.
Neste âmbito fui convidado a proferir uma palestra subordinada ao tema " O PODER LOCAL".
Ora, tratando-se de um debate que deve abranger toda a sociedade, uma primeira chamada de atenção deve ser feita: Não se trata de um texto universitário ou académico mas, tão-somente de um guia de discussão. Dito de outro modo: O texto procura utilizar uma linguagem acessível a todos, sem prejuízo do necessário rigor técnico-jurídico.
Por esta razão, procurei dividir o texto do seguinte modo:
I) A delimitação conceptual do conceito (poder local).
II) O Poder local, o Estado federado e o Estado unitário
III) O Poder local no texto constitucional;)
IV) O Poder local no processo constituinte em curso;
V) O futuro constitucional do poder local.
I Delimitação conceptual do Poder Local
A expressão "poder local" é polissémica. Por esta razão, quando nos debruçamos sobre ela, é necessário conhecer o sentido em que ela vai tomada.
Desde logo, é preciso ter em conta que a expressão comporta dois vocábulos: poder e local.
O vocábulo poder, na ciência política e no direito, assume diversas dimensões.
De todo o modo, parece-me que poder no sentido que pretendo dar a esta conferência, deve significar "a possibilidade atribuída a alguém de eficazmente impor aos outros o respeito da própria conduta ou de traçar a conduta a alheia.(1) Entretando advirta-se que esta definição deve ser completada, como muito bem nos sugere Virgílio Fontes, (2) no sentido de abranger, em Angola, não apenas poderes ou faculdades atribuídas mas, também, reconhecidos. É o caso como se verá do poder tradicional.
Também é necessário dizer que aqui não tratarei de um qualquer poder ("marital", paternal, militar ou divino) mas, sim, do poder político originário ou derivado que é exercido, em determinadas condições, pelos cidadãos.
O vocábulo local, em regra, é utilizado para delimitar, territorialmente, o espaço em que aquele poder é exercido ou, como é mais comum, aquele poder que é exercido fora do centro.
Não é, entretanto, suficiente para elaboração de um conceito de poder local partir-se dos dois vocábulos. É necessário algo mais no plano histórico, político e jurídico.
No plano histórico, poder local é explicado pela necessidade dos habitantes de uma determinada parcela do território se organizarem em função das relações de vizinhança e dos interesses comuns e próprios.
No plano político, o poder local quer significar a necessidade das populações de um determinado território se auto-administrarem e gerirem, autonomamente, os seus interesses próprios e comuns.
Ora, se ligarmos à auto-administração a ideia de democracia concluiremos rapidamente que a gestão dos interesses próprios e comuns deve ser feita por orgãos representativos das populações respectivas.
No plano jurídico, o poder local se funda nos princípios da autonomia local e da descentralização administrativa. Aqui é necessário não confundir as expressões autonomia local e descentralização administrativa, pois não são expressões que se equivalem ou sinónimas.
A diferença entre autonomia local (entendida como a poder ou capacidade conferido a determinadas colectividades territoriais infraestaduais de se administrarem a si mesmas) e o poder local deve ser feita numa perpectiva de grau, isto é, só haverá poder local lá onde a autonomia local traduzisse para os entes autónomos locais, largas atribuições e competências e os mecanismos de tutela não sejam demasiado intensos. Daí que nem sempre autonomia local é sinónimo de poder local porque este só existe quando a autonomia é larga e a tutela estadual seja muito atenuada(3).
A expressão poder local tembém não se equivale a descentralização, em particular, administrativa.
Por um lado, o poder local é, sempre, uma(não a única) manifestação da descentralização administrativa territorial (não se deve confundir com a descentralização associativa que dá lugar, por ex. as ordens profissionais nem com a descentralização funcional ou institucional que dá lugar aos institutos públicos e as empresas públicas).
Por outro lado, o poder local não é operacionalizado por qualquer descentralização territorial. É necessário que a descentralização aministrativa seja encarada no plano jurídico e politico, isto é, não é, pelo facto de, por exemplo, existirem autarquias locais, no plano jurídico, que se deve aferir a existência de um verdadeiro poder local. È necessário, ainda, apurar se no plano politico, os orgões das autarquias locais são, livremente, eleitos pela população locais.
Chegados aqui é altura de oferecemos o nosso Conceito de poder local.
Entendo que o poder local deve ser definido como aquele" poder politico originario ou derivado exrcido, nos termos da lei, a nivel das comunidades locais atraves de orgãos des centralizados, de instituições organizatorias tradicionais e de outras formas de participação democrática das populacão visando ou satisfação das seus interses proprios. Com algumas diferenças substanciais acompanhamos a definição proposta por Virgilo Fontes(4). Por um lado, a meu ver, o poder politico do Estado-comunidade não se esgota nos orgãos de soberania, tendo, também, por manifestação o poder local. Por outro lado, é possível falar-se hoje, de um divisão territorial ou vertical de poderes, ao lado da classica divisão horizontal de poderes(5). O poder local é, ao lado do parlamento, do presidente da República e do governo, um centro de poderes fundado no pluralismo politico e democratíco das constituicões do Estado social ou pós-social.
Desta definição poderemos retirar as seguintes consequências:
a. O poder local é originário por, nalgumas das suas manifestações, ser anterior do Estado ou até mesmo desenvolver-se fora dele. Estou por exemplo, a referir-me ao poder tradicional que na minha optica é, em Angola, uma manifestação do poder local. É certo que para ser considerado poder local é necessário um reconhecimento constitucional e estadual. Mas trata-se apenas de reconhecimento de uma realidade pré e extra-estadual sendo certo que apenas após este reconhecimento o poder tradicional se funcionaliza no plano jurídico-público,ou seja, se ergue como um verdadeiro poder público. Por isso se fala num reconhecimento constitutivo.
b. O poder local é derivado porque, outras das suas manifestações, como as autarquias locais, adquirem o estatuto de poder público através de um processo de atribuição. Dito de outro modo: O poder das autarquias locais enquanto manifestação de poder local, é atribuído pelo Estado ao contrário do poder tradicional em que o Estado reconhece uma realidade.
c. O poder local é exercido através de órgãos descentralizados, de instituições organizatórias tradicionais e de outras formas de participação democrática das populações. Isto quer dizer que se optou por uma concepção ampla ou globalizante do poder local para abranger as autarquias locais (órgãos descentralizados administrativa e territorialmente), o poder tradicional e outras formas de participação democratica das populações, como as comissões de moradores. Nesta perspectiva, poder local não é corporizado apenas pelas autarquias, antes pelo contrário, é dimensionado para lá das autarquias locais. Afasta-se, assim uma concepção reducionista ou organicista do poder local que o limita ou reduz as autarquias locais.
d. O poder local visa a satisfação dos interesses próprios das populações respectivas. Quer isto significar que o poder local não visa a prossecução do interesse geral ou nacional que ao Estado compete prosseguir. O poder local trata, apenas, de interesses ou assuntos próprios das populações respectivas e não dos interesses nacionais ou da comunidade nacional.
II. Poder local, Estado unitário e Estado federal.
Delimitado, conceptualmente, o poder local é tempo de dedicar uma palavra a relação entre o poder local e as formas de Estado, entendida esta como "o modo de o Estado dispor o seu poder em face de outros poderes de igual natureza (em termos de coordenação e subordinação) e quanto ao povo e ao território (que ficam sujeitos a um ou a mais de um poder político(6).
A questão que interessa aqui discutir é esta: pode falar-se indistintamente de poder local no âmbito de um Estado unitário e de um Estado federal.
Antes de responder a esta questão é necessário advertir o seguinte: a forma de Estado não se confunde com formas de Governo, isto é, a forma de uma comunidade política organizar o seu poder ou estabelecer a diferenciação entre governantes e governados (fala-se, assim, em governo Jacobino, governo fascista, monarquia constitucional etc.). As formas de Estado não se confundem, também, com os tipos históricos de Estado (formas de organização política correspondentes a concepção gerais sobre o Estado enquanto sociedade política ao lado de quaisquer outras sociedades humanas nem com sistemas de governo (Sistema de órgãos de função política, isto é a organização interna do governo e aos poderes e estatutos dos governantes), nem sequer com regime político, visto que estes não são apenas adjectivações ou concretizações das diferentes constituições matériais(7).
Prima facie, é bom dizer que os Estados unitários ou simples e os Estados federados ou compostos distinguem-se, fundamentalmente, a partir dos seguintes critérios: I) unidade ou pluralidade de poderes políticos ou soberanos; II) unidade ou pluralidade de centros de decisão política.
O Estado unitário tanto pode ser centralizado ou descentralizado administrativa ou politicamente, isto é, para além de uma descentralização administrativa, se admite uma descentralização e autonomia política que permitem as províncias ou regiões se tornarem politicamente autónomas "por os seus órgãos desempenharem funções políticas, participarem ao lado dos órgãos estaduais, no exercício de poderes legislativo e governativo"(8).
Ao contrário, o Estado federal assenta num modelo de poderes políticos locais ( Estados federais) de tal modo que os cidadãos ficam, simultaneamente sujeitos a duas constituições - a federal e a do Estado federal a que pertence.
Julgo poder agora retomar a gestão central, isto é, saber se se pode falar de poder local em sede de um Estado unitário e em sede de um Estado federal? Parece-me que a resposta pode ser afirmativa mas " é preciso acentuar que o próprio significado de local é difuso e bastante relativo resultando sempre, no contexto da análise em que nos situamos do modelo concreto de organização do poder político" (9). Ora, num Estado federal o local pode significar poder do Estado federado face ao federal e, deste modo, falar-se de um poder local federado. Mas, também, num Estado unitário o local pode ter significados diferentes de país para país. Em Angola, por exemplo, local vai da ao província bairro ou povoação.
Chegados aqui, é necessário delimitar a minha intervenção: o tema é dedicado ao Poder Local em Angola, logo, não me ocuparei, entre outras questões, do poder local federado por duas razões: I)A actual constituição consagra um Estado unitário; II) Seguindo a metodologia de discussão do futuro texto constitucional definiu-se, já, que o Estado será unitário. Isto não quer dizer que nesta etapa não se possa colocar questões sobre o Estado federal.
III) O Poder Local no texto Constitucional
O sentido e alcance do poder local no actual texto constitucional não pode ser entendido sem uma "pré-compreensão" do poder Local no período pré-colonial, colonial (1482 a 1975) e revolucionário (1975 a 1991).
III-1. No período pré-colonial
No Período pré-colonial, as instituições políticas africanas ou o poder político e administrativo intervinham, fundamentalmente, na regulação de trocas comerciais. Os reis tinham como função principal a garantia da paz, o controlo das transacções efectuadas e oferecer aos mercadores a tranquilidade que a concentração de pessoas implica"(10).
Talvez por isso, mas não só, os Estados ou reinos africanos eram fortemente centralizados (centralização política e administrativa e personalizada no rei)(11).
Também é certo que a organização política e administrativa pré-colonial não está, suficientemente tratada e os estudos que existem são escassos e, quando existem, na sua maioria constam de crónicas e descrições de missionários, relatórios ou documentos de governadores, algumas vezes reflectindo uma abordagem " colonialista e preconceituosa.
III-2. Período Colonial
No período colonial é necessário distinguir diversas fases, nomeadamente:
a) Período pré-liberal ou da monarquia absoluta (1482-1822).
Neste período, alguns autores dizem que os portugueses tentaram, com a colonização trazer para Angola a formula municipalista Europeia(12). Entretanto é pouco crível que as instituições municipais criadas nesse período (em Luanda o senado municipal foi criado nos finais do século XVI, por Paulo Dias de Novais que recebera uma donatária de D. Sebastião; em massangano o senado municipal foi criado em 1589, por Luís Serrão que, entretanto substituíra Paulo Dias de Novais após a sua morte; em Benguela o senado municipal foi criado em 1764 por Sousa Coutinho), traduziam um regime de poder local ou municipal decalcado da metrópole. É certo que, nesta fase, o sistema era de sujeição, isto é, as colónias não faziam parte da nação e as instituições municipais não eram representativas das populações locais, até porque foram criadas para dar respostas a dois designeos: a cooperação e solidariedade para fazer fase as lutas guerreiras e a necessidade de manter portugueses nos territórios ocupados.
b)PERIODO LIBERAL
No período liberal (1820-1910) foram aprovados vários códigos administrativos, uns centralizadores, outros descentralizadores e que estenderam a sua vigência à Angola.
No essencial, a política colonial variou entre modelos de assimilação ou identidade isto é, uma organização administrativa uniforme para a metrópole e para as colónias, em particular, Angola e modelos especiais ou especializados, isto é, que atendessem as circunstâncias especiais do território e do estado de civilização das Províncias ultramarinas.
Na verdade, apenas com a implantação da República (1910), vingou o modelo de especialização, isto é, a constituição de 21 de Agosto de 1911 que sancionou a revolução de 05 de Outubro de 1910 dizia que "na administração das províncias ultramarinas predominará o regime de descentralização com leis adequadas do estado de civilização de cada uma delas".
Esta tendência" especializante" ou de "atendimento" do grau de desenvolvimento e o estado civizacioanal das colónias vai acentuar-se com o chamado acto colonial (aprovado em 1930, pelo decreto n.º 18570 de 08 de Julho), a carta orgânica do império colonial português (aprovado pelo decreto n.º 23228, de 15 de Novembro de 1933) e a reforma administrativa ultramarina RAU, (aprovado pelo dec. Lei n.º 23229).
Na RAU é de destacar o enquadramento das chamadas "autoridades gentílicas" e respectivas populações na administração colonial segundo os usos e constumes locais enquadramento do poder tradicional acentua-se, com a publicação, em 1954, do estatuto dos indígenas que permitia a regulação, pelos usos e costumes locais, das relações (mesmo políticas e administrativas) entre os indigenas".
Não menos significativo, são as reformas operadas no período que foi de 1960 a 1972, motivadas por um ambiente internacional hostil ao colonialismo e pela acção dos movimentos nacionalistas. Entre as reformas então operadas destacam-se a revogação do estatuto do indigenato ( decreto lei n.º 43893, de 06 de Setembro de 1961) e o decreto n.º 43.896, de 06 de Setembro de 1961 que reconhece, por um lado, que" não era aconselhável impor a formula municipalista sem que se verificasse primeiro os pressupostos da sua implantação" e por outro que" é necessário dar forma e expressão a certas formas do institucionalismo local que podem articular-se, com vantagem, no esquema geral da administração com respeito manifesto pela tradição e pelos hábitos das populações". Dito de outro modo era urgente organizar as regedorias de modo a fazer participar os vizinhos na gestão dos interesses comuns de acordo com processos tradicionais.
São, igualmente, aprovadas, primeiro, em 1963 a nova lei orgânica do ultramar e o novo estatuto político administrativo e, depois, em 1972, uma outra lei orgânica do ultramar e um outro estatuto político administrativo que, para alguns, situava as províncias ultramarinas entre a autárquia Local e o Estado federado(13).
III-3. Período Revolucionário
No período revolucionário iniciado, em 11 de Novembro de 1975 e terminado em 1991 a concepção do poder local não pode deixar de estar ligada as teorias maxistas-leninistas sobre o Estado e o direito nos termos da qual o poder democrático e revolucionário estava nas mãos da classe operária e camponesa e que aquele (poder) deveria assentar nos princípios da unidade política e da universalidade das relação sociais.
Com efeito, a teoria marxista-leninista sobre o Estado não admitia a existência de outras pessoas colectivas públicas distintas do Estado, muito menos territoriais ou autarquias locais. Daí que mesmo que o texto constitucional de 75 falasse (como falou) dos princípios da descentralização administrativa, iniciativa local e em autarquia locais, tal não representava mais do que uma contradição teleológica do próprio texto. De resto, mesmo sem qualquer alteração constucional o legislador ordinário aprovou a lei dos órgãos do poder popular (LOP) que na prática retomou os principios teóricos marxistas-leninistas.
A partir daí todo o processo evoluiu no sentido da centralização administrativa (assumida, formalmente, com a revisão constitucional de 07 de Fevereiro de 1978). É o florescimento do centralismo democrático e a redução do poder local às Comissões Populares de Bairros.
Esta concepção redutora é, posteriormente, abandonada com a lei constitucional de 1980 e com a lei dos órgãos locais do estado (LOLE), lei n.º 7/81, de 04 de Setembro. Esta nova concepção de poder local assentava num sistema unitário centralista aparentemente binário, isto é, poder local era igual a assembleias populares (órgãos deliberativos) e comissariados (órgãos executivos). Não há aqui sequer uma ideia de poder local como autarquia local ou outra forma de administração antónoma, muito embora, sobretudo, a partir de 1981, se falasse em descentralização administrativa a partir de um processo de transformação das delegações provinciais em direcção provinciais.
III-3. Período democrático actual
Todos conhecem a proto-história do actual texto constitucional: a alteração do sistema de direcção centralizada da económia em Angola(1985), a derrocada do sistema socialista(1987), os acordos de Nova york, rubricada a 22 de Dezembro de 1988, e, finalmente, os acordos de Bicesse(1991).
Todos estes acontecimentos tornaram inevitável a alteração da lei constitucional e o início de uma transição- transação constitucional. Foi produto deste processo que se aprovou, primeiro a Lei n.º 12/91 de 06 de Maio que nada trouxe de novo para o poder local e, depois, a Lei n.º 23/92 de 16 de Setembro, até hoje a nossa constituição.
Que poder local consagra a actual constituição angolana é o que me ocupará a partir de agora.
A Lei constitucional angolana tem um capitulo VII com a epígrafe "poder Local". Neste capitulo se diz no artº 145º que "a organização do Estado a nível local compreende a existência de autarquias locais e de orgãos administrativos locais" e no artº 146º que "as autarquias locais são pessoas colectivas territórias que visam a prossecução de interesses próprios das populações dispondo para o efeito de orgãos representativos eleitos e da liberdade de administração das respectivas colectividades".
Que dizer destas disposições constitucionais?
Em primeiro lugar, a formulação do artº 145º não parece feliz por sugerir um enquadramento das autarquias locais no Estado. Na verdade elas (autarquias) não são Estado embora disponham de poderes públicos. São, sim, pessoas colectivas públicas distintas do Estado.
Em segundo lugar, a lei constitucional consagra uma dupla ideologia do poder local porquanto, erradamente, entende o poder local como compreendendo as autarquias locais e os orgãos administrativos locais. Esta perspectiva é errada porque se é verdade que as autarquias locais constituem o poder local operacionalizado pelo principio da descentralização administrativa também é verdade que é a constituição diz que os orgãos administrativos locais são unidades desconcentradas do poder central que visam assegurar a nível local a realização da atribuição especificas da administração estatal, orientar o desenvolvimento economico e social e assegurar a prestação dos serviços comunitários da respectiva aréa geográfica".
Por conseguinte é necessário ficar claro que as autarquias locais são produto da descentralização administrativa e os órgãos administrativos locais do Estado, cujo responsável máximo é nos termos do artº 148º o governador, são produto da desconcentração administrativa (desconcentração originaria a nível local ou desconcentração técnica, funcional ou vertical(14). Não se deve confundir descentralização, com desconcentração. De resto, tudo indica que a confusão conceitual a que nos conduz o actual texto constitucional está a projectar-se no processo constituinte em curso, a propósito da eleição ou não do governador provincial. Por razões metodológicas tratarei deste assunto no capítulo seguinte a próposito do poder local no processo constituinte em curso.
Por agora, devo dizer que não se deve confundir administração local do Estado ou orgãos locais do Estado como" orgãos da pessoa colectiva Estado que na dependencia hierarquica do Governo, exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa" com administração local autarquica ou orgãos administrativos autarquicos como pessoas colectivas públicas que não integram o Estado e não dependem hierarquicamente do governo.
A sua legitimidade democrática e os seus poderes reais têm uma fonte diferente da dos orgãos do Estado: os orgãos autarquicos são orgãos eleitos e representativos e os orgãos administrativos locais do Estado são nomeados e representam o governo central um determinado territorio.
De resto, esta diferença conceptual repercute-se necessáriamente, na divisão administrativa do território.
Com efeito, existem duas divisões administrativas basicas que podem ou não coincidir. A divisão do território para efeitos de administração local do Estado (por ex. Orgãos de finanças, serviços de segurança e ordem pública) e a divisão administrativa para efeito de administração local autarquica. Também nesta matéria a nossa lei constitucional não nos ajuda. Ela limita-se nos termos do artº 55º a dizer que o território da república de Angola para fins politico-administrativos, divide-se em provincias, municípios, comunas e bairros ou povoações". Como se vê ela não distingue a divisão administrativa para um fim e para outro. Mas não são apenas estas as insuficiências do actual texto constitucional. Apesar da errada dupla ideologia do poder local, ela não abarca no seu conceito o poder tradicional nem sequer naquele espirito que animou as autoridades coloniais de encontrar um institucionalismo local que articulasse, com vantagem, no esquema geral da administração com respeito manifesto pela tradição e pelos hábitos das populações.
IV. O poder local no processo constituinte em curso.
Todos sabem que esta palestra se enquadra num projecto denominado "intervenção da sociedade civil no processo constitucional" e na discussão de ideias e propostas da sociedade Angolana que a seu tempo, serão, de modo condensado e organizado, remetidos à Assembleia constituinte – a Assembleia Nacional.
Por esta razão e apenas como um "aperitivo" a discussão vou apresentar as minhas propostas. Vejam a minha intervenção apenas como a de um cidadão que no âmbito do seu curso de Doutoramento em ciências jurídica-políticas, investigou matérias atinentes ao poder local.
Move-me, sobretudo, um principio fundamental na filosofia da ciência e paternalizado por Max Webber, nos termos do qual o cientista não pode guiar-se apenas, como o político, por uma "ética de convicção" antes tem de manter-se sempre pela" ética da responsabilidade" e avaliar as consequências práticas do seu modelo teorico.
Qual é então o modelo teórico de poder local que entendo melhor para Angola nos próximos anos?
Por razões práticas não devo afastar-me do que se já foi" consensualizado" a nível da própria comissão constitucional e de todo o travejamento que ela própria fixou. Acredito mesmo que os partidos políticos que apresentaram os seus projectos estão agora limitados pela metodologia que foi seguida: aprovar princípios gerais na base dos quais subcomissões técnicas elaborarão o projecto a submeter, primeiro, à comissão constitucional e, depois, a Assembleia constituinte.
Na discussão das materias atinentes do poder local em particular, assistiu-se a um interessante debate sobre a descentralização.
Uns defendiam "uma efectiva autonomia política, administrativa e financeira das Unidades político - administrativas (provinciais e Estados) no âmbito de uma real descentralização e desconcentração do poder".
Outros defendiam," a autonomia local e a descentralização e desconcentração administrativas no quadro de um Estado unitário e da promoção e consolidação da unidade nacional".
No fundo, estava em questão saber se se optava por uma autonomia e descentralização políticas ou apenas, por uma antonomia e descentralização administrativas e, em última instancia, a opção por um Estado federal ou unitário?
Infelizmente, as discussões, na comissão constitucional, acentuaram demasiado o aspecto político em detrimento do rigor técnico-jurídico. O problema quase que se reconduziu a eleição ou não dos governadores provinciais.
A meu ver esqueceram-se três aspectos fundamentais:
Primeiro, que como se disse, não se deve confundir descentralização com desconcentração. Os governadores provinciais ou governos provinciais são órgãos desconcentrados do Governo (poder central) e, por esta razão, são nomeados pelo Governo até por serem seus representantes numa determinada porção territorial. O governador não é "o chefe" da autarquia local e não é "poder local".
O poder local compreende as autarquias locais e, como defendo, o poder tradicional e demais formas de participação dos cidadãos. O governador "recebe" poderes" e "ordens do governo e, em regra, os seus poderes são do exercício da tutela administrativa (de legalidade ou mérito) sobre as antarquias locais, dos poderes de policia etc. As autarquias locais têm os seus próprios orgãos deliberativos e executivos (singulares ou colegiais). Por exemplo o presidente da autarquia local não é o governador da provincia e este não tem sobre aquele qualquer poder hierárquico.
Segundo, que coisa diferente é discutir a divisão do território para efeitos de implantação de orgãos autarquicos e a divisão para efeito de orgãos locais do Estado (onde se integram os governadores provinciais). Por outro lado, que é bem possível, por exemplo os orgãos locais do Estado serem constituidos a nível da Provincia do Municipio e comunas e o poder tradicional a nível dos bairros e povoação.
Finalmente, esqueceu-se de que se estava a legislar para o futuro e de que a institucionalização das autarquias locais significará uma deslocação substancial dos poderes administrativos e financeiros dos actuais governadores provinciais para os órgãos colegiais e singulares das autarquias locais.
Seja como for a comissão constitucional na sua sessão de 10 de Fevereiro de 2000 aprovou, por unanimidade, os seguintes princípios na base dos quais se elaborará o futuro texto constitucional : ..) autonomia local e descontralização e desconcentração administrativas e financeira no quadro do Estado unitário e do exercício harmonioso do poder e a promoção e consolidação da unidade Nacional; ...) A eleição por sufragio universal, livre, directo, secreto, igual e priodico (...) dos órgãos representativos do poder local".
Ora, é partindo destes princípios (com os quais estou plenamente de acordo) que vislúmbro o futuro constitucional do poder local em Angola.
V. O futuro constitucional do poder local em Angola.
V.1- Princípios fundamentais da organização administrativa.
Num primeiro momento julgo ser necessário constitucionalizar os seguintes princípios jurídico-politico estruturantes.
a. Estado democrático de Direito como fundamentador de um pluralismo de organização e centros de decisão detentores de poderes públicos, em regra,democraticamente eleitos. Diz-se em regra porque o poder tradicional como poder público local conhece um modo de legitimação que não se funda em processos eleitorais. Dito de outro modo: o poder local, em sentido amplo (autarquias locais + poder tradicional + outras formas de participação dos cidadãos) deve constituir um elemento estruturante indispensavel da organização politica, territorial e democrática do poder em Angola. Nesta perspectiva se deve entender que sobretudo os orgãos das autarquias locais para serem representativos devem ser eleitos. Repita-se orgãos das autarquias e não orgãos locais do Estado como seria o caso dos governadores enquanto representantes do poder central
b. Estado unitário, descentralizado e desconcentrado.
O caracter unitário e indivisivel do Estado angolano deve significar que, em Angola so pode haver um Estado e orgãos de soberania únicos para todo o territorio nacional ou seja, deve haver em Angola, um suporte único para a estadualidade "(15). Este suporte único afasta, a meu ver, qualquer pluralismo estadual do tipo federal ou confederal e o não reconhecimento de qualquer forma ou direito de secessão de comunidades locais.
A descentralização administrativa deve operacionalizar um poder local autárquico e autónomo e a autonomia local deve operacionalizar uma administração autónoma territorial do tipo tradicional (poder tradicional) e que reflita um reconhecimento constitutivo de uma realidade tradicional e pré-extra estatual. Entretanto para que esta realidade se funcionalize, no plano jurídico público, será necessário em primeiro lugar um reconhecimento constitucional. A desconcentração administrativa deve operacionalizar orgãos administrativos locais do Estado (representantes do Governo central) e por si nomeados ou administração periférica do Estado.
Estes seriam os princípios fundamentais da organização administrativa.
V. 2- Princípios gerais do modelo de poder local autárquico.
Os princípios gerais sobre o poder local autárquico devem ser os seguintes:
1.Divisão territorial, isto é, categorizar as autarquias locais como sendo os municipios e as comunas. Não sou defensor da autarquização provincial, pelas seguintes razões:
a)Não acredito que o espaço territórial provincial em Angola, consiga aproximar as populações em função das relações vizinhança e da resulução de problemas comuns e próprios das populações respectivas. Afinal são as relações de vizinhança e os interesses próprios que fundamentam e justificam um poder local.
b)Receio uma provincialização do sistema politico e do sistema de partidos ( abro aqui um parentesis para dizer que neste particular abandonei a posição que inicialmente defendi. Debito aqui e agora os conselhos dos professores Doutores Jorge Miranda e Gomes Camoticho e aos meus Colegas Rui Ferreira , Raul Araújo e Rui Cruz).
c)Receio que a autarquização das provincias constitua um movimento contrário a descentralização por conferir poderes a um escalão ou unidade territorial muito distante dos cidadãos,o que seguramente poderia redundar num processo centralizador.
2.Organização, isto é, os orgãos representativos principais deverão ser deliberativos (Assembleia de funcionamento não permanente e sem membros profissionalizados, executivos colegiais (de funcionamento permanente e membros a tempo integral-presidente e vereadores cujo número variará consoante o volume de trabalho e a dimensão da respectiva unidade territorial e individuais- os presidentes.
3.O sistema de governo autarquico deverá ser de cariz semi-presidencial sobretudo no sentido de possibilitar o controlo politico e a responsabilidade politica de orgãos executivos perante os orgãos deliberativos a concretizar-se, eventualmente, por moção de censura.
4.Outros princípios seriam o da independência, a cooperação, a legalidade, protecção legal da autonomia local, património e finanças próprias.
V. 3- Princípios gerais do modelo de poder (local) tradicional.
Valem "mutatis mutandi" os princípios gerais sobre o poder local autárquico. Mas duas notas devem ser aduzidas.
A primeira para dizer que a divisão territorial para efeito de administração autónoma tradicional deve abranger os actuais bairros e/ou povoações sem prejuízo de um estudo pormenorizado sobre os limites territoriais e geográficos concretos.
A segunda para dizer que o modelo de organização político administrativa tradicional deveria obedecer aos usos e costumes locais seculares. (soba grande, soba, século, etc. etc).
V. 4- Gradualismo
Penso que o futuro texto constitucional deverá permitir que o modelo de poder local seja faseado e, gradualmente, implementado, seja no que concerne às atribuições e competências que hoje o Estado, em particular, os governadores exercem e devem ser transferidas aos órgãos do poder local, seja no que concerne a implementação em concreto, dos órgãos do poder local.
Não é aconselhável uma transformação abrupta que não tenha em conta os recursos humanos disponíveis, a necessidade de se assegurar uma paz social e de um sistema administrativo inteligente (Estado inteligente) que assegure a mudança.
É tudo quanto gostaria de deixar registado e o meu contributo (apenas isto) ao debate. Se assim fôr dar-me-ei por satisfeito por ter atingido o meu propósito.
Muito obrigado.
Luanda, 26 de Julho de 2000
Carlos Feijó
NOTAS
1 cfr. Marcello Caetano, Manual de Ciência política e Direito Constitucional, tomo I, 6ª ed Coimbra 1987
3 cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.2ª ed. Almedina, 1994 pp.424-425
4 cfr. Virgílio Fontes, cit... p.89
5 cfr. Casalta Nabais, a autonomia local, estudo em homenagem ao prof. Doutor Rodrigues Queiró.1993. p. 158
6 cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo III (estrutura constitucional do Estado), 4ª ed. Coimbra Editora, 1998. P. 276
7 Idem
8 Idem
9 cfr Virgílio Fontes... cit, p. 18
10 cfr Rosa da Cruz e Silva, Feiras do N'dongo, a outra vertente do comercio no século XVII; Actas do seminário; Encontro de povos e culturas de Angola. Comissão nacional para as comemorações dos descobrimentos Portugueses. S.d.
11 cfr Joseph C. Miller, poder político e parentesco. Os antigos Estados Mbundu em Angola, Arquivo histórico nacional, 1ª ed. Luanda, Dez. 1995.
12 cfr Marcello Caetano, Manual de Direito e Administrativo, vol. I, 10ª ed., 6ª reimpressão Coimbra. 1997, p.320
13 cfr Marcello Caetano, Manual... I cit_ pp. 298- 307
14 cfr Gournay, Apud João Caupers, Administração periférica, estudo de ciência da administração. Aequitas e editorial notícias. 1994 p.258
15 Gomes Canotilho, Direito constitucional e Teoria da Constituição. 3ª ed. Almedina 1999. P. 243