Defensoria Pública brasileira – modelo de assistência jurídica gratuita

Renato Castelo de Oliveira

Defensor Público do Estado do Acre – Brasil

Conselheiro Federal da OAB

Diretor de Relações Internacionais da ANADEP

Inicialmente, quero agradecer à Ordem dos Advogados de Angola, na pessoa de seu Bastonário, Dr. Manuel Vicente Inglês Pinto, pelo convite à Ordem dos Advogados do Brasil, para participar desta II Conferência Nacional dos Advogados de Angola e expor sobre a Defensoria Pública brasileira.

NECESSIDADE DE UMA ASSISTÊNCIA JURÍDICA GRATUITA

Vivemos em um mundo no qual os Estados evoluíram do Estado de Direito para um Estado Social de Direito (Welfare State ou Estado do Bem-Estar Social) e, depois, para um Estado Democrático de Direito, predominando neste último o fenômeno da judicialização da política e das relações sociais, como forma de complementar e adaptar os comandos normativos emanados pelo Poder Legislativos (do Estado de Direito) e as políticas do Poder Executivo (Estado Social).

Não basta, assim, a existência de direitos humanos (individuais, políticos, sociais, econômicos, culturais, ao meio ambiente, etc.), e nem mesmo instrumentos processuais de garantia desses direitos (habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, direito de petição, ação civil pública, ação coletiva, dentre outras tantas), se não houver, também, meios de consecução desses direitos, de acesso à justiça.

Segundo o Defensor Público fluminense, Dr. Cleber Francisco Alves - autor da obra JUSTIÇA PARA TODOS! - para esses direitos “alcançarem efetividade – no caso das populações mais pobres – dependem de que sejam assegurados pelo Estado os mecanismos apropriados que viabilizem o acesso à Justiça quando houver lesão ou ameaça de lesão a tais direitos, constitucionalmente assegurados.”

“A questão da possibilidade de acesso efetivo aos tribunais torna-se um diferencial importante para a caracterização de uma verdadeira democracia, devidamente consolidada.”

OS MODELOS EXISTENTES

Os diferentes modelos de estruturação dos serviços de assistência jurídica para os pobres.

1. Advocacia pro bono: advogados autônomos atuam sem receber contraprestação pecuniária dos cofres públicos, em regime assistencial-caritativo;

2. Salaried Staff Model: advogados assalariados, que trabalham em regime de dedicação exclusiva, com remuneração proveniente direta ou indiretamente dos cofres públicos; duas formas: organismo estatal (Defensoria Pública brasileira); ou organismos não estatais, de regra sem fins lucrativos;

3. Judicare: advogados autônomos que atuam como profissionais liberais e que são remunerados na base do caso a caso pelos cofres públicos; e

4. Sistemas híbridos ou mistos, que adotam diversas modalidades de combinações possíveis entre os modelos básicos acima mencionados.

FUNDAMENTOS DA ASSISTÊNCIA JURÍDICA NO BRASIL

A assistência jurídica no Brasil vem evoluindo desde o início do século passado e, agora, vivenciamos, seguramente, uma fase de maturidade.

As Constituições de 1934, 1946 e 1967 já estabeleciam a obrigação dos Estados e da União de prestar o serviço de assistência judiciária, contudo somente em 1988 foi adotado um modelo oficial desse serviço.

Esse modelo caracteriza-se pela existência de um organismo estatal, com identidade, estrutura e autonomia própria, denominado de DEFENSORIA PÚBLICA, tendo, assim, por fundamentos:

a) Previsão constitucional da assistência jurídica;

b) Assistência jurídica integral e gratuita;

c) Serviços prestados por Instituição de Estado;

d) Autonomia das respectivas Instituições; e

e) Garantia de prerrogativas funcionais e imposição de deveres, aos membros das Instituições;

PREVISÃO CONSTITUCIONAL e ASSISTÊNCIA INTEGRAL E GRATUITA

Temos aqui a primeira vantagem do modelo brasileiro, que se destaca dentre vários outros com a qual possa ser comparado, neste ponto: a Defensoria Pública tem uma sólida base normativa.

Ao passo em que a Constituição da República Federativa do Brasil garante uma série de direitos fundamentais aos brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil, afirma que “o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos”(CF, art. 5º, inciso LXXIV).

Consta na Lei fundamental o dever do Estado de prestar o serviço de assistência jurídica, e várias outras leis infraconstitucionais determinam a existência da assistência jurídica ao cidadão pela Defensoria Pública, como, por exemplo, o Estatuto da Criança e do Adolescente, a Lei Maria da Penha (que protege a mulher vítima da violência doméstica), e o Código de Processo Penal.

Este serviço de assistência jurídica deve ser prestado de forma universal, integral e gratuita, emergindo desses princípios outras vantagens do sistema brasileiro.

Gratuito: é vedado, por lei, cobrar-se qualquer valor da pessoa assistida.

Integral: a assistência deve ser prestada tanto judicial, quanto extrajudicial, abrangendo, dessa forma, desde uma simples orientação acerca de um direito, quanto a interposição dos recursos jurídicos necessários para a garantia dos direitos do assistido.

Universal: para receber a assistência jurídica é necessário comprovar a insuficiência de recursos econômicos. Acerca dessa prova, contudo, o Supremo Tribunal Federal brasileiro já decidiu que basta a mera declaração nesse sentido, motivo pelo qual, incumbirá à parte contrária impugnar a assistência gratuita, afirmando e provando ter o assistido condições financeiras para pagar um advogado. Assim, é vedado proceder a qualquer outra forma de discriminação, garantindo-se a assistência jurídica integral e gratuita a brasileiros e estrangeiros, independentemente de sexo, raça, idade, religião, etc. e, ainda, a pessoas jurídicas, mesmo que de fins lucrativos, desde que, neste caso, comprovem a situação de miserabilidade jurídica.

INSTITUIÇÃO DO ESTADO E AUTONOMIA

A incumbência desse serviço, como dito, é do Estado. Para tanto, prevê a Constituição da República a criação em todos os Estados, no Distrito Federal e na União, da DEFENSORIA PÚBLICA, “instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV”.

Com a última reforma constitucional do Sistema Judiciário brasileiro, por meio da edição da Emenda Constitucional n. 45/2004, assegurou-se às Defensorias Públicas Estaduais autonomia funcional e administrativa, bem como financeira via iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (art. 134, § 2º, CF).

Garantir e de fato implementar autonomias funcional, administrativa e financeira para as Defensorias Públicas, num sistema de serviço prestado pelo próprio Estado é fator crucial para o êxito da missão institucional.

Sabemos que existem muitos interesses contrários à afirmação de políticas de desenvolvimento social, de inclusão social.

Como poderá um Defensor Público defender os interesses de seu cliente, humilde cidadão, contra interesses do próprio Estado, se sua Instituição não gozar de autonomia? Quem aqui contrataria um escritório de advocacia que fosse subordinado de alguma forma ao adversário, à parte contrária?

Assim, é mister que o Estado se quede distante, não interferindo na autonomia do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública. É preciso realizar a separação não somente dos poderes classicamente definidos: Executivo, Legislativo e Judiciário. Mas, sim, do Poder Executivo, do Poder Legislativo e de todo o Sistema Judiciário, aqui compreendido o próprio Poder Judiciário e as Instituições consideradas essenciais ao exercício do Poder Jurisdicional.

Onde não houver Ministério Público independente, Advocacia independente e Defensoria Pública independente, todas essenciais à função jurisdicional do Estado-juiz, não haverá, também, função jurisdicional. Não haverá justiça.

É preciso emancipar a Defensoria Pública. E o Brasil caminha firme nesse sentido. Garante a autonomia em sede constitucional. Tais garantias, certamente, serão detalhadas com o advento de uma nova reforma constitucional, que marcha no Congresso Nacional (PEC n. 487/2005).

A independência financeira, por sua vez, será ainda mais fortalecida, com a alteração da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC n. 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Atualmente, na esfera estadual, o limite de despesa total com pessoal de 60% (sessenta por cento) dos Estados divide-se da seguinte forma: 3% para o Legislativo, incluindo-se o Tribunal de Contas do Estado; 6% para o Judiciário; 49% para o Executivo (incluindo-se a Defensoria Pública); e 2% para o Ministério Público.

O projeto de lei que visa alterá-la destina 2% (dois por cento) da receita corrente líquida dos Estados para a Defensoria Pública, reduzindo de 49% para 47% a parcela do Executivo.

O projeto prevê, ainda, que os Estados poderão criar fundos para custeio da Defensoria Pública, constituídos, dentre outras receitas, por parcela das custas extrajudiciais.

GARANTIAS E PRERROGATIVAS FUNCIONAIS

No mesmo artigo 134, em seu § 1º, consta norma prevendo a edição de Lei Complementar (atualmente, referida norma é a Lei Complementar n. 80/1994) que prescreverá (como de fato prescreve) normas gerais para a organização de todas as Defensorias Públicas, em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurando-se aos seus integrantes a garantia da inamovibilidade, e vedando-se o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais.

A existência de uma lei traçando normas gerais mostra-se imperiosa, pois o Brasil tem um Distrito Federal, 26 Estados-federados e a própria União, totalizando, assim, a necessidade de 28 Defensorias Públicas.

Impõem-se, assim, regras gerais para garantir um mínimo de homogeneidade entre as Instituições, definindo um perfil unitário para todas elas.

Obviamente, dependendo das necessidades de cada Estado, do Distrito Federal e da União, as Defensorias Públicas terão estrutura maior ou menor, com funcionamento orgânico também diferente, mas semelhantes umas às outras, de modo que, no conjunto, possamos observar uma Instituição una e indivisível, princípios consagrados na Lei orgânica da Defensoria Pública, LCE n. 80/1994.

Para o Dr. Cleber Francisco Alves, já mencionado, a exigência de ingresso nos cargos da carreira mediante os rigores do concurso público de provas e títulos assegura a formação de um corpo de profissionais de elevada qualificação técnica, sendo certo que, dificilmente os clientes teriam oportunidade de, com os próprios recursos, contratar, pelos valores de honorários a praticados no “mercado”, profissionais tão gabaritados intelectual e tecnicamente para lhes prestar assistência, embora, por se tratar de um serviço público, dificilmente os usuários reconhecem essa circunstância.”

Uma vez assumido o cargo de Defensor Público, gozam os profissionais de garantias e prerrogativas funcionais, a saber, dentre as quais destaco:

I – independência funcional no desempenho de suas atribuições;

II – inamovibilidade;

III - irredutibilidade de vencimentos;

IV – estabilidade no cargo;

V - receber intimação pessoal em qualquer processo e grau de jurisdição, contando-se-lhe em dobro todos os prazos;

VI - não ser preso, senão por ordem judicial escrita, salvo em flagrante, caso em que a autoridade fará imediata comunicação ao Defensor Público-Geral;

VII - ser recolhido a prisão especial ou a sala especial de Estado-Maior, com direito a privacidade e, após sentença condenatória transitada em julgado, ser recolhido em dependência separada, no estabelecimento em que tiver de ser cumprida a pena;

VIII - usar vestes talares e as insígnias privativas da Defensoria Pública;

IX - comunicar-se, pessoal e reservadamente, com seus assistidos, ainda quando estes se acharem presos ou detidos, mesmo incomunicáveis;

X - ter vista pessoal dos processos fora dos cartórios e secretarias, ressalvadas as vedações legais;

XI - examinar, em qualquer repartição, autos de flagrante, inquérito e processos;

XII - manifestar-se em autos administrativos ou judiciais por meio de cota;

XIII - requisitar de autoridade pública ou de seus agentes exames, certidões, perícias, vistorias, diligências, processos, documentos, informações, esclarecimentos e providências necessárias ao exercício de suas atribuições;

XIV - representar a parte, em feito administrativo ou judicial, independentemente de mandato, ressalvados os casos para os quais a lei exija poderes especiais;

XV - deixar de patrocinar ação, quando ela for manifestamente incabível ou inconveniente aos interesses da parte sob seu patrocínio, comunicando o fato ao Defensor Público-Geral, com as razões de seu proceder;

XVI - ter o mesmo tratamento reservado aos Magistrados e demais titulares dos cargos das funções essenciais à justiça;

XVII - ser ouvido como testemunha, em qualquer processo ou procedimento, em dia, hora e local previamente ajustados com a autoridade competente.

A incumbência da prestação do serviço de assistência jurídica por órgão estatal, dotado de autonomia administrativa, funcional e financeira, constituído por membros ingressos no cargo por concurso público de provas e títulos, garante um corpo qualificado de profissionais, que têm por foco concretizar o acesso à justiça, constitui-se outra grande vantagem desse sistema brasileiro.

NOVIDADES

Uma significativa alteração na estrutura da Defensoria Pública, visando criar mecanismos de participação da sociedade civil em sua gestão, é o implemento da Ouvidoria.

Ao final do V Congresso Nacional de Defensores Públicos, realizado em São Paulo, no ano passado, concluíram os Defensores Públicos que “a Defensoria Pública, na condição de instrumento de transformação social, deve criar mecanismos de participação da sociedade civil em sua gestão e contar com ouvidoria independente, titularizada por membro não integrante dos quadros da instituição. Recomenda-se aos Defensores Públicos-Gerais que tomem as iniciativas para a criação do cargo de ouvidor externo até o fim do corrente ano.”(Carta de São Paulo)

Nesse sentido, tramita projeto de lei que visa alterar a Lei Complementar n. 80/1994, a qual dispõe sobre a criação, no âmbito dos Estados, de uma Ouvidoria-Geral, consistente em órgão auxiliar da Defensoria Pública, de acompanhamento e fiscalização da atividade funcional dos seus membros e servidores[1].

Atualmente, existem 6 (seis) Instituições com Ouvidoria instalada.

Merece especial registro, ainda, a promulgação de três leis no Brasil.

• LEI N. 11.448/2007 – altera a Lei de Ação Civil Pública, legitimando a Defensoria Pública a exercer a defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.

• LEI N. 11.449/2007 – altera o Código de Processo Penal, impondo a necessidade de, no prazo máximo de 24 horas depois da prisão, ser encaminhada cópia integral para a Defensoria Pública, caso o autuado não informe o nome de seu advogado. Esta norma permitirá, assim, além de um controle da legalidade das prisões, um contato do Defensor Público com o preso, viabilizando o exercício de defesa desde a origem do inquérito policial e as investigações nele promovidas.

• LEI N. 11.340/2006 – Lei Maria da Penha, que cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos do § 8º do art. 226 da Constituição Federal, da Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres e da Convenção de Belém do Pará – Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, e dispõe sobre a criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher. Esta lei, ao dispor sobre as políticas públicas que visam coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher, estabelece a integração operacional do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública com as áreas de segurança. Dispõe o art. 28 dessa lei: “é garantido a toda mulher em situação de violência doméstica e familiar o acesso aos serviços de Defensoria Pública ou de Assistência Judiciária Gratuita, nos termos da lei, em sede policial e judicial, mediante atendimento específico e humanizado”. Prevê, ainda, a criação e promoção de núcleos especializados de defensoria pública.

CONCLUSÃO

O último estudo sobre as 25 Defensorias Públicas do Brasil, realizado pelo Ministério da Justiça – Secretaria de Reforma do Judiciário, em parceria com o PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO – PNUD, e com o apoio da ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS DEFENSORES PÚBLICOS – ANADEP, constatou significativos avanços, no período de 2003 a 2005, como o aumento da produtividade média, de atendimentos ao público (19%), a evolução da dotação orçamentária (8,7%) com execução de 125,8% do orçamento previsto, a implementação de autonomia efetiva em algumas Defensorias Públicas, necessitando, porém, ser efetivada em todas as Instituições.

Está distante ainda da realidade almejada, é verdade, mas é, seguramente, o modelo ideal para a realidade brasileira.

Cabe registrar, ainda, trecho do voto relator do eminente Ministro do Supremo Tribunal Federal CELSO DE MELLO, proferidos na da ADI 2.903-7.

      “O exame deste litígio constitucional, no entanto, impõe que se façam algumas considerações prévias em torno da significativa importância de que se reveste, em nosso sistema normativo, e nos planos jurídico, político e social, a Defensoria Pública, elevada à dignidade constitucional de instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, e reconhecida como instrumento vital à orientação jurídica e à defesa das pessoas desassistidas e necessitadas.

      É imperioso ressaltar, desde logo, Senhor Presidente, a essencialidade da Defensoria Pública como instrumento de concretização dos direitos e das liberdades de que também são titulares as pessoas carentes e necessitadas. É por esse motivo que a Defensoria Pública foi qualificada pela própria Constituição da República como instituição essencial ao desempenho da atividade jurisdicional.”

E adverte o Ministro:

“A questão da Defensoria Pública, portanto, não pode (e não deve) ser tratada de maneira inconseqüente, porque, de sua adequada organização e efetiva institucionalização, depende a proteção jurisdicional de milhões de pessoas – carentes e desassistidas – que sofrem inaceitável processo de exclusão que as coloca, injustamente, à margem das grandes conquistas jurídicas e sociais.

De nada valerão os direitos e de nenhum significado revestir-se-ão as liberdades, se os fundamentos em que eles se apóiam – além de desrespeitados pelo Poder Público ou transgredidos por particulares – também deixarem de contar com o suporte e o apoio de um aparato institucional, como aquele proporcionado pela Defensoria Pública, cuja função precípua, por efeito de sua própria vocação constitucional (CF, art. 134), consiste em dar efetividade e expressão concreta, inclusive mediante acesso do lesado à jurisdição do Estado, a esses mesmos direitos, quando titularizados por pessoas necessitadas, que são as reais destinatárias tanto da norma inscrita no art. 5º, inciso LXXIV, quanto do preceito consubstanciado no art. 134, ambos da Constituição da República.”

Notem que não obstante o Ministro Celso de Mello mencione Defensoria Pública, podemos, aí, entender como o sistema de acesso à justiça.

Muitos governos se queixam, afirmando ser a Defensoria Pública uma instituição cara, de alto custo financeiro. Trata-se de uma falsa premissa. Investir em acesso à justiça é distribuir riquezas, é promover inclusão social, é melhorar a qualidade de vida. Significa também reduzir os custos com ações judiciais, com a possibilidade de resolução alternativa de conflitos, por meio de acordos extrajudiciais.

Muito obrigado!