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O direito como instrumento de desenvolvimento
económico
Direito e desenvolvimento andam de mãos dadas. Tal relação tem vindo a ser
constantemente ensinada nas faculdades e objecto de incontáveis estudos,
relatórios, livros e conferências. O renovado interesse por esta relação
entre Direito e desenvolvimento tem oferecido respostas às questões
políticas que se prendem com as alternativas das escolhas distributivas e
modos de regulação económica.
Durante muito tempo entendeu-se que a lei, ou na vulgarmente conhecida
expressão saxónica a rule of law, podia constituir ela mesma o centro da
estratégia do desenvolvimento económico e social, em alternativa às
complexas políticas desse desenvolvimento, acreditando-se quase
ingenuamente que bastava assegurar a publicação de uma lei para que o
desenvolvimento estivesse encaminhado.
Hoje, porém, após variadas experiências, nomeadamente na América do Sul,
reconhece-se que os regimes legais resultam do debate (senão mesmo de
contestação) sobre as escolhas estratégicas e não são o único elemento
(para não dizer determinante) na implementação das soluções adoptadas.
Neste sentido, o compósito resultante das leis e dos regimes legais (o
Direito) incorporarão as políticas de desenvolvimento e são adaptadas em
conformidade com as condições políticas, sociais e culturais específicas
da comunidade destinatária dessas políticas, servindo-se como instrumento
de implementação.
Assim, nas sociedades modernas, o Direito tem vindo progressivamente a ser
conceptualizado como instrumento normativo de desenvolvimento
económico-social. A essa conceptualização não é alheia à relação entre o
papel desempenhado pelo Estado no desenvolvimento dos países. Daí
resultando que as políticas de desenvolvimento económico-social sejam hoje
concebidas pari passu com as necessárias reformas legislativas e
judiciais.
Essa necessidade de conjugação do quadro normativo dos países com vista ao
seu desenvolvimento, conduziu ao reequacionamento do papel do Estado e do
lugar das instituições no processo de desenvolvimento também por parte das
instituições internacionais de apoio ao desenvolvimento. Dois exemplos
bastarão para ilustrar essa preocupação. No Banco Mundial, criou-se um
departamento jurídico que se ocupa, inter alia, com questões relacionadas
com Direito e desenvolvimento. Também o Fundo Monetário Internacional
(FMI), para dar um outro exemplo, introduziu como um dos novos elementos
da sua política de condicionalismos e ajudas ao desenvolvimento à reforma
do sistema judiciário e do pacote legislativo dos países em vias de
desenvolvimento.
Assiste-se, pois, a uma generalizada preocupação com processos de
racionalização da vida colectiva, através do Direito, conduzido por um
harmonioso e participativo processo de exercício de cidadania; isto é, a
uma acomodação dos problemas globais à luz das necessidades e respostas
locais: as políticas de desenvolvimento são enquadradas em
macro-referências globais conformadas à luz das preocupações jurídicas,
económicas, políticas e sociais de cada realidade social.
Esta articulação intrínseca entre Direito e desenvolvimento encontra-se
ancorada no papel do Estado, no seu modo de actuação e na eficácia da sua
actuação. Igualmente, o Estado de Direito funda-se no respeito pela norma
jurídica, norma essa tomada como parâmetro causal da acção do Estado, bem
como de controlo e sanção (coerciva) dos actos (indevidamente) praticados
por todos os agentes sociais e o próprio Estado. Essa vinculação torna-se
mais intensa em relação ao Estado visto que, em respeito ao princípio da
legalidade, o Estado está também obrigado (e mais do que obrigado,
condicionado) pelas normas que cria, colocando-se numa posição de sujeição
ao seu próprio Direito e do Direito resultante da comunidade maior dos
Estados e nações de que faz parte, isto é, da comummente designada
comunidade internacional.
O Direito como arena de debate e conformação de direitos, expectativas e
obrigações ou deveres, apresenta-se então como mediador entre as esco-lhas
da teoria económica e a opção política concreta, traduzindo-se tantas
vezes em compromissos programáticos de acomodação dos interesses sociais.
Contudo, a atenção dada ao Direito e ao seu complexo de direitos
subjectivos e instituições não pode deixar de lado outros aspectos,
económicos e sociais, do desenvolvimento. Podemos afirmar que existe uma
tensão dinâmica entre o Direito e o desenvolvimento.
Do ponto de vista jurídico, é com base na confiança de um quadro de
actuação pré-existente e que permita uma previsibilidade da acção do
Estado e dos agentes económicos e sociais que os investidores avaliam a
capacidade e a predisposição do Estado e dos demais agentes sociais
honrarem os compromissos que mutuamente assumem. Ao actuar de acordo com o
Direito, o Estado transmite um indicador importante para a credibilidade,
que se torna vital para obtenção de financiamento público (interno ou
externo), para a avaliação do clima de investimentos (públicos e privados)
e para o grau de confiança no retorno dos empréstimos concedidos e dos
investimentos realizados.
Quando actua fora dos quadros enformadores do Direito, o Estado degrada-se
em considerações alheias à legalidade, ao processo racional de escolhas e
acomodações mútuas, distanciando-se daquilo que os investidores e os
parceiros sociais para o desenvolvimento podem razoavelmente prever e,
desse modo, pautar as suas condutas. Quando assim acontece, esses agentes
deixam de ter confiança no cumprimento dos compromissos do Estado, deixam
de contar com garantias de que os compromissos assumidos sejam cumpridos
e, em consequência, esses agentes, nacionais ou estrangeiros, tenderão a
não investir nesse Estado. Neste contexto, o Estado ao invés de um papel
de promotor e garante, torna-se um obstáculo aos projectos de
desenvolvimento e investimento no país.
Da perspectiva económica, as soluções resultam de considerações do
pensamento económico baseados, muitas vezes, em modelos abstractos e em
práticas de outros países. Os instrumentos económicos utilizados podem,
por isso, conduzir a hipóteses teóricas e ideológicas contraditórias, por
vezes geradoras de tensões políticas e sociais redutoras do espaço para os
necessários consensos. O Direito é frequentemente chamado a mediar esta
tensão dialéctica que tanto pode resultar das escolhas económicas
possíveis, como dos próprios interesses conflituantes.
A estratégia de desenvolvimento requer um exame cuidado das políticas
distributivas que possam resultar também dos diversos sistemas legais,
devendo-se, tanto quanto possível, avaliar o impacto da escolha da solução
jurídica na própria estratégia. Ou seja, as diferentes escolhas
estratégicas/programáticas podem elas mesmas conduzir a diferentes
soluções jurídicas. E cada solução jurídica pode traduzir impactos não
negligenciáveis que apelam a um constante movimento de fluxo e refluxo
entre o Direito e o desenvolvimento, num processo de constante avaliação,
comparação e escolha de resultados, tendo em conta os aspectos sociais,
políticos e económicos da estratégia.
A construção dos sistemas jurídicos, do Direito, envolve a utilização de
um poder que conforma comportamentos e impõe escolhas que implicam, num ou
noutro sentido, políticas distributivas de desenvolvimento. É do resultado
do debate democrático e enquadrado em regras consensuais de decisão que os
diversos interesses acomodam mutuamente os caminhos escolhidos, bem como
as soluções legitimadas pela escolha e nos termos dessas regras. Ou seja,
o Direito é o terreno de discussão e acomodação das políticas de
desenvolvimento, actuando como complemento e instrumento de concretização,
mas não como substituto dessas políticas. por isso que tanto um o Direito
como o outro o desenvolvimento andam de mãos dadas.
* Carlos Feijó é Professor nas Faculdades de Direito da
Universidade Católica e Agostinho Neto. N’gunu Tiny é Visiting Scholar na
Harvard Law School e Doutorando na London School of Economics (LSE). São
ambos Advogados na RCJE Advogados Associados. |