O direito como instrumento de desenvolvimento económico

Direito e desenvolvimento andam de mãos dadas. Tal relação tem vindo a ser constantemente ensinada nas faculdades e objecto de incontáveis estudos, relatórios, livros e conferências. O renovado interesse por esta relação entre Direito e desenvolvimento tem oferecido respostas às questões políticas que se prendem com as alternativas das escolhas distributivas e modos de regulação económica.
Durante muito tempo entendeu-se que a lei, ou na vulgarmente conhecida expressão saxónica a rule of law, podia constituir ela mesma o centro da estratégia do desenvolvimento económico e social, em alternativa às complexas políticas desse desenvolvimento, acreditando-se quase ingenuamente que bastava assegurar a publicação de uma lei para que o desenvolvimento estivesse encaminhado.
Hoje, porém, após variadas experiências, nomeadamente na América do Sul, reconhece-se que os regimes legais resultam do debate (senão mesmo de contestação) sobre as escolhas estratégicas e não são o único elemento (para não dizer determinante) na implementação das soluções adoptadas. Neste sentido, o compósito resultante das leis e dos regimes legais (o Direito) incorporarão as políticas de desenvolvimento e são adaptadas em conformidade com as condições políticas, sociais e culturais específicas da comunidade destinatária dessas políticas, servindo-se como instrumento de implementação.
Assim, nas sociedades modernas, o Direito tem vindo progressivamente a ser conceptualizado como instrumento normativo de desenvolvimento económico-social. A essa conceptualização não é alheia à relação entre o papel desempenhado pelo Estado no desenvolvimento dos países. Daí resultando que as políticas de desenvolvimento económico-social sejam hoje concebidas pari passu com as necessárias reformas legislativas e judiciais.
Essa necessidade de conjugação do quadro normativo dos países com vista ao seu desenvolvimento, conduziu ao reequacionamento do papel do Estado e do lugar das instituições no processo de desenvolvimento também por parte das instituições internacionais de apoio ao desenvolvimento. Dois exemplos bastarão para ilustrar essa preocupação. No Banco Mundial, criou-se um departamento jurídico que se ocupa, inter alia, com questões relacionadas com Direito e desenvolvimento. Também o Fundo Monetário Internacional (FMI), para dar um outro exemplo, introduziu como um dos novos elementos da sua política de condicionalismos e ajudas ao desenvolvimento à reforma do sistema judiciário e do pacote legislativo dos países em vias de desenvolvimento.
Assiste-se, pois, a uma generalizada preocupação com processos de racionalização da vida colectiva, através do Direito, conduzido por um harmonioso e participativo processo de exercício de cidadania; isto é, a uma acomodação dos problemas globais à luz das necessidades e respostas locais: as políticas de desenvolvimento são enquadradas em macro-referências globais conformadas à luz das preocupações jurídicas, económicas, políticas e sociais de cada realidade social.
Esta articulação intrínseca entre Direito e desenvolvimento encontra-se ancorada no papel do Estado, no seu modo de actuação e na eficácia da sua actuação. Igualmente, o Estado de Direito funda-se no respeito pela norma jurídica, norma essa tomada como parâmetro causal da acção do Estado, bem como de controlo e sanção (coerciva) dos actos (indevidamente) praticados por todos os agentes sociais e o próprio Estado. Essa vinculação torna-se mais intensa em relação ao Estado visto que, em respeito ao princípio da legalidade, o Estado está também obrigado (e mais do que obrigado, condicionado) pelas normas que cria, colocando-se numa posição de sujeição ao seu próprio Direito e do Direito resultante da comunidade maior dos Estados e nações de que faz parte, isto é, da comummente designada comunidade internacional.
O Direito como arena de debate e conformação de direitos, expectativas e obrigações ou deveres, apresenta-se então como mediador entre as esco-lhas da teoria económica e a opção política concreta, traduzindo-se tantas vezes em compromissos programáticos de acomodação dos interesses sociais. Contudo, a atenção dada ao Direito e ao seu complexo de direitos subjectivos e instituições não pode deixar de lado outros aspectos, económicos e sociais, do desenvolvimento. Podemos afirmar que existe uma tensão dinâmica entre o Direito e o desenvolvimento.
Do ponto de vista jurídico, é com base na confiança de um quadro de actuação pré-existente e que permita uma previsibilidade da acção do Estado e dos agentes económicos e sociais que os investidores avaliam a capacidade e a predisposição do Estado e dos demais agentes sociais honrarem os compromissos que mutuamente assumem. Ao actuar de acordo com o Direito, o Estado transmite um indicador importante para a credibilidade, que se torna vital para obtenção de financiamento público (interno ou externo), para a avaliação do clima de investimentos (públicos e privados) e para o grau de confiança no retorno dos empréstimos concedidos e dos investimentos realizados.
Quando actua fora dos quadros enformadores do Direito, o Estado degrada-se em considerações alheias à legalidade, ao processo racional de escolhas e acomodações mútuas, distanciando-se daquilo que os investidores e os parceiros sociais para o desenvolvimento podem razoavelmente prever e, desse modo, pautar as suas condutas. Quando assim acontece, esses agentes deixam de ter confiança no cumprimento dos compromissos do Estado, deixam de contar com garantias de que os compromissos assumidos sejam cumpridos e, em consequência, esses agentes, nacionais ou estrangeiros, tenderão a não investir nesse Estado. Neste contexto, o Estado ao invés de um papel de promotor e garante, torna-se um obstáculo aos projectos de desenvolvimento e investimento no país.
Da perspectiva económica, as soluções resultam de considerações do pensamento económico baseados, muitas vezes, em modelos abstractos e em práticas de outros países. Os instrumentos económicos utilizados podem, por isso, conduzir a hipóteses teóricas e ideológicas contraditórias, por vezes geradoras de tensões políticas e sociais redutoras do espaço para os necessários consensos. O Direito é frequentemente chamado a mediar esta tensão dialéctica que tanto pode resultar das escolhas económicas possíveis, como dos próprios interesses conflituantes.
A estratégia de desenvolvimento requer um exame cuidado das políticas distributivas que possam resultar também dos diversos sistemas legais, devendo-se, tanto quanto possível, avaliar o impacto da escolha da solução jurídica na própria estratégia. Ou seja, as diferentes escolhas estratégicas/programáticas podem elas mesmas conduzir a diferentes soluções jurídicas. E cada solução jurídica pode traduzir impactos não negligenciáveis que apelam a um constante movimento de fluxo e refluxo entre o Direito e o desenvolvimento, num processo de constante avaliação, comparação e escolha de resultados, tendo em conta os aspectos sociais, políticos e económicos da estratégia.
A construção dos sistemas jurídicos, do Direito, envolve a utilização de um poder que conforma comportamentos e impõe escolhas que implicam, num ou noutro sentido, políticas distributivas de desenvolvimento. É do resultado do debate democrático e enquadrado em regras consensuais de decisão que os diversos interesses acomodam mutuamente os caminhos escolhidos, bem como as soluções legitimadas pela escolha e nos termos dessas regras. Ou seja, o Direito é o terreno de discussão e acomodação das políticas de desenvolvimento, actuando como complemento e instrumento de concretização, mas não como substituto dessas políticas. por isso que tanto um o Direito como o outro o desenvolvimento andam de mãos dadas.

* Carlos Feijó é Professor nas Faculdades de Direito da Universidade Católica e Agostinho Neto. N’gunu Tiny é Visiting Scholar na Harvard Law School e Doutorando na London School of Economics (LSE). São ambos Advogados na RCJE Advogados Associados.